國際觀察：美國所謂“航行自由計劃”是違反國際法的霸權行徑

公海自由是久已確立的國際海洋法原則。航行自由作為公海自由的重要內容之一，既在習慣國際法和《聯合國海洋法公約》中得以保障，也受到其他自由和權利的限制。各國在行使航行自由時應妥為顧及他國的主權和海洋利益，而不能從實力出發為所欲為。這既是國際法的基本要求，也是國際社會的共識。

但卻有這樣的國家，打著“維護航行自由”的旗號，卻幹著“破壞航行自由”的勾當。1979年美國為反對擬議中的《公約》拓展沿海國管轄海域，而出臺包括外交和軍事行動在內的“航行自由計劃”，此計劃為美歷屆政府所堅持。這個目的不端的所謂“計劃”從出生時就打上了強烈的單邊主義烙印。

“航行自由計劃”的目標是挑戰美單方認定的他國“過度海洋主張”，包括領海基線劃設、領海通行制度、毗連區管理、專屬經濟區權益、海峽通航等。雖然該計劃也包括外交行動，但其核心特徵是動用軍艦或飛機等武裝力量直接在海上挑戰他國的權益主張。

自美1991年公佈“航行自由計劃”年度報告以來，共發表了30次報告，對60多個國家實施了600多次“航行自由行動”，挑戰超過700項所謂“過度海洋主張”。被挑戰的國家遍佈全球，看似對所有國家一視同仁，但實際以發展中國家為主，伊朗、菲律賓、柬埔寨、印度、馬爾代夫、阿曼、中國、印度尼西亞、緬甸等均在被挑戰次數最多國家之列。

《公約》作為規範海域和海洋活動的國際法律文書，對各國航行自由利益與沿海國的主權和管轄權進行了巧妙搭配，在尊重和妥為顧及沿海國主權和管轄權的基礎上，設計了不同海域的航行制度，實現各國權益的微妙平衡。美“航行自由計劃”不僅與《公約》有關規定背道而馳，也違反《聯合國憲章》的宗旨和原則，在國際法上奉行赤裸裸的“雙重標準”。

美“航行自由計劃”挑戰《公約》確立的國際海洋法秩序。《公約》規定了內水、領海、群島水域、毗連區、用於國際航行的海峽、專屬經濟區、大陸架、公海和國際海底區域等海域。除公海和國際海底區域外，其餘海域均為國家管轄海域。但美“航行自由計劃”奉行“領海之外即公海”的過時海洋主張。根據美《海軍行動法指揮官手冊》，美將全球海域分為“國家水域”和“國際水域”兩類。“國際水域”指內水、領海和群島水域之外的所有海域，包括毗連區、專屬經濟區和公海等。實際上在《公約》等國際法中根本不存在“國際水域”的概念。美將毗連區和專屬經濟區納入所謂“國際水域”，實行等同於公海的“航行自由”，違反《公約》確立的現代海洋法秩序。

美“航行自由計劃”違反《公約》規定的航行制度。在內水，沿海國享有完全主權，任何外國船舶航行均須獲沿海國批准。美卻以他國領海基線劃法不符合美國自詡的所謂“國際法”為由，強行派軍艦闖入他國內水，侵犯他國主權。

在領海，沿海國享有領土主權，包括立法、執法和司法管轄權。外國船舶在不損害沿海國和平、良好秩序或安全的前提下有無害通過權，這要求外國船舶不得對沿海國的主權、領土完整或政治獨立進行任何武力或以武力相威脅，不得進行操練或演習，不得蒐集情報等。但美無視這些規則，悍然在他國領海抵近偵察，並耀武揚威。儘管《公約》對外國軍艦進入領海是否需事先通報或批准未作規定，但中國、土耳其、巴基斯坦、印度等約40個國家確立相關通報或批准制度，其他國家應予尊重。但美無視這些國家的法律和實踐，派軍艦在他國領海肆意穿行。

在毗連區，沿海國為防止在其領土或領海內違犯其海關、財政、移民或衛生等事項的法律或規章，以及懲治上述違犯行為，可行使管制權。外國船舶在該海域並無絕對的航行自由，航行自由以不違反沿海國的有關管制權為前提。

在專屬經濟區，沿海國享有勘探開發自然資源的主權權利，並對人工設施建設、海洋科研和海洋環保等享有管轄權。外國船舶在一定條件下在該海域可行使自由航行權，包括不應妨礙沿海國主權權利和管轄權，須“適當顧及”沿海國的權利和義務，並遵守沿海國的有關法律和規章，而且“應只用於和平目的”。顯然，他國軍艦或軍機挑釁性穿越或通過沿海國專屬經濟區，在沿海國專屬經濟區舉行針對性軍事演習、進行軍事測量或情報蒐集等軍事活動，不屬於為和平目的，也不應被認為是航行自由活動。實踐中，美軍艦和軍機毫無顧忌地在他國專屬經濟區內開展軍事測量、情報蒐集、軍事演習等軍事活動，嚴重威脅沿海國國家安全，違反《公約》規定的專屬經濟區航行制度。

即使在公海，各國行使航行自由，也“應只用於和平目的”，並須“適當顧及”他國公海自由和國際海底勘探開發活動等，還應遵守海洋環保、海上避碰以及海上救助等方面的一般國際法規則。但美“航行自由計劃”追求不受任何限制的“絕對自由”，違反《公約》規定的公海航行制度。

美“航行自由計劃”背離《聯合國憲章》的宗旨和原則。《聯合國憲章》規定了禁止使用武力原則。《公約》第301條也規定，他國在行使權利時，應不對任何國家的領土完整或政治獨立進行任何武力威脅或使用武力，或以任何其他與《聯合國憲章》所載國際法原則不符的方式進行威脅或使用武力。美國打著“航行自由”旗號“秀肌肉”，派遣軍艦前往相關海域擅自行動，對其他國家進行軍事挑釁和武力威脅，嚴重背離《憲章》的宗旨和原則。

美“航行自由計劃”完全是將美式“家法幫規”淩駕公認的國際海洋法之上的霸權主義行徑。美非《公約》締約國，不承擔《公約》義務，卻通過“航行自由計劃”挑戰他國的所謂“過度海洋主張”，其實質是企圖以美方主張的“領海之外即公海”的美式海洋制度挑戰《公約》確立的國際海洋法制度，完全是在現行國際海洋法秩序之外另立“規則”，並企圖強加給《公約》169個締約方，以此否定締約方依據《公約》享有的海洋權利。此舉再次暴露美國的慣用伎倆，就是通過自立標準、自我解釋方式篡改國際規則，並以軍事力量為後盾，將立法者、法官和執法者集于一身，旨在維護在海洋領域“霸主”地位。

概言之，美“航行自由計劃”完全是維繫全球海洋霸權的工具，是美在國際海洋法領域奉行單邊主義、無視和藐視現行國際海洋法秩序和規則的又一例證。全世界所有愛好和平的國家在維護國際海洋法秩序方面具有共同利益，我們應該團結起來，共同反對美所謂“航行自由計劃”。

（傅濤 國際問題觀察員）