王英津：深化和拓展“一國兩制”台灣方案研究的四大方向

王英津 

作者 王英津 中國人民大學兩岸關係研究中心主任、國發院研究員

自習近平總書記發表“1·2”講話以來，大陸涉臺研究界經過四年多的不懈努力，取得了豐碩的理論成果。這些研究成果具有重要的理論和現實意義，不僅可為大陸對臺決策部門提供重要參考，而且為進一步探索“一國兩制”台灣方案奠定了研究基礎。但是，大陸關於“一國兩制”台灣方案的研究並非完全成熟，仍有待進一步深化和拓展，具體説來，主要有以下四大發展方向。

第一，研究中央與台灣特別行政區如何實現共治的問題。目前研究界關於“一國兩制”台灣方案的探索，多聚焦于中央管治與台灣特別行政區高度自治二元劃分基礎上的權力劃分及配置。香港的“一國兩制”實踐表明，這樣的二元劃分及權力配置不僅在理論上存有瑕疵，而且在實踐中也會産生諸多弊害，故我們應將“管治與自治”的二元劃分及權力配置拓展為“管治、自治與共治”的三元劃分及權力配置，亦即在前者這類二元劃分及權力配置的基礎上，增加兩岸共治的制度平臺，並在此基礎上打造兩岸共同利益，以實現兩岸共治共贏共享。在分析框架上，從“管治與自治”向“管治、自治與共治”的轉變，有助於從統一後的國家治理和“一國兩制”下國家整合的視角更科學地設計“一國兩制”台灣方案。香港“一國兩制”實踐表明，中央對特別行政區的治理，僅僅靠管治和自治是不夠的，因為管治和自治不能改變“你的是你的、我的是我的”這一割裂局面，繼而導致難以凝聚雙方的共同利益。中央治港方略開始從“管治和自治”向“管治、自治和共治”的方向拓展。這啟示我們，兩岸統一後，在實施兩種不同制度的“並立存異”時，一定要有高瞻遠矚的戰略眼光，適時地鋪設一些向“求同共治”發展和轉化的政策軌道。今後探索“一國兩制”台灣方案時應積極推動中央(或大陸)與台灣特別行政區的共治，即中央政府在堅持“一國兩制”、高度自治基礎上，通過做“增量改革”來搭建兩岸合作共治的平臺，進一步推動兩岸一體化建設，其目的是在“一國兩制”框架下克服管治和自治的弊端，打破不同制度的阻隔，並融合它們的優勢，讓台灣同胞融入國家發展大局，參與國家治理實踐，共享國家發展機遇，推動台灣地區的繁榮穩定，進而實現兩岸共同發展，以此縮小彼此差異，消弭分離意識。兩岸統一後，應積極鼓勵台灣同胞參與大陸的中國式現代化建設。為此，建議大陸從頂層設計的高度來推動共治理念的落實，探索“一國兩制”台灣方案時要搭建推動兩岸共治的制度平臺，至少要預留兩岸共治的制度空間。

堅持管治、自治和共治的有機統一，是今後實行“一國兩制”的題中之義和基本要求。儘管我們在設計“一國兩制”台灣方案時不一定會直接寫明三種治理形式的具體概念，但這三種治理形式的價值和精神卻一定要貫穿其中，並實現三者之間的有機統一。“一國兩制”既是在尊重差異基礎上打造“共同”，也是在打造“共同”的前提下尊重差異;既是在管治前提下實現自治，也是在自治基礎上實現共治。這既要求中央對台灣特別行政區實行管治，也支持台灣特別行政區實施自治，還要推動中央與台灣特別行政區實現共治。運用法治調整“一國兩制”台灣方案中管治、自治與共治的關係，並實現三者的有機統一，既是對中央與特別行政區關係的發展創新，也是對“一國兩制”理論、國家結構形式理論、國家治理理論的豐富和發展。

第二，研究“一國兩制”台灣方案中支撐制度得以落實的機制和政策問題。“一國兩制”適用於台灣的“設想”與“方案”是兩個不同的概念，前者多見於鄧小平時期的論述，而後者多見於新時代的論述。從意涵上説，“方案”是不僅要有“設想”，而且要有落實“設想”的具體制度安排。因此，新時代的“一國兩制”台灣方案相較于鄧小平時期的“設想”會更複雜、更具體。具體説來，新時代的“一國兩制”台灣方案是一個由不同層次的制度和機制所構成的制度體系，主要包括以下兩個方面。

一是在縱向意義上，作為“方案”的“一國兩制”制度體系包括制度設置、執行機制、監督機制和政策措施四個層次的制度。過去一段時間內，“一國兩制”台灣方案的基本框架多停留在制度設置層面，這其實是不全面的。在以上四個層面的制度中，制度設置是重點，是相對宏觀的、確定的。但制度設置中比較複雜的情況是，有時在兩種制度之間存在著過渡或交叉，致使相應的制度類型不容易被識別和把握。執行機制是落實制度設置的一系列具體工作制度、環節、過程，是為落實制度設置而規定的操作層面的安排。相對於制度，機制缺少宏觀性和確定性，而側重程式性和過程性，其目的更多在於保障制度設置的有效運行。從目前“一國兩制”台灣方案的研究來看，學界多聚焦于“一國兩制”適用於台灣的制度設置，而忽略了保障制度實施的執行機制，後者應成為今後探索 “一國兩制”台灣方案的重點。監督機制是制度設置和執行機制的硬性約束和外在保障。在制度確立後，還必須建立起監督機制以保障制度得以落實，因為制度和機制需要靠權力主體來執行和運作，只有建立起強有力的監督機制，才能防止權力主體在制度和機制之外濫用權力，進而保障制度和機制能沿循著法律法規預先鋪設好的軌道運行。政策措施主要是指設計好一個方案後，要將方案付諸實施時還有一個時機選擇的問題。因為制度和機制的實施需要具備一定的條件和時機，如果條件和時機不成熟，即便設計出優良的制度及其配套的落實機制，也難以取得實效。實踐表明，不同制度和機制的實施需要具備不同的適用背景、情形和條件。需要注意的是，以上四個層次的制度區分不是絕對的，而是相對的。在此場合為第二層次的制度(執行機制)，在彼場合可能就成為第一層次的制度(制度設置)。

二是在橫向意義上，“一國兩制”適用於台灣的制度體系包括立法制度體系、司法制度體系、行政制度體系、政黨制度體系，等等。以上縱向和橫向制度體系，共同構成了“一國兩制”台灣方案的基本框架，它們相輔相成、缺一不可。

第三，研究“一國兩制”台灣方案如何吸收台灣同胞的意見和建議問題。聽取和吸收台灣同胞的意見建議，是探索“一國兩制”台灣方案的應有內容。自習近平總書記發表“1·2”講話以來，大陸涉臺研究界圍繞著探索“一國兩制”台灣方案進行了深入研究並取得了豐碩成果，但目前的研究成果大多從中央頂層設計的視角出發，較少從台灣同胞意見和建議的視角來加以研究。因此，今後進一步聽取和吸收台灣同胞關於“一國兩制”台灣方案的意見和建議，有助於優化和完善“一國兩制”台灣方案的研究。其實，吸收台灣同胞的意見和建議也是在貫徹習近平總書記“1·2”講話的精神，因為該講話明確指出“‘一國兩制’在台灣的具體實現形式會充分考慮台灣現實情況，會充分吸收兩岸各界意見和建議，會充分照顧到台灣同胞利益和感情”。“一國兩制”台灣方案會通過凝聚兩岸雙方的智慧而更具生命力。過去三年，由於蔡英文當局的人為阻撓和新冠疫情持續蔓延，兩岸人員往來基本中斷，在此情況下，大陸探索“一國兩制”台灣方案很難直接聽取和吸收台灣同胞的意見和建議。現在疫情基本結束，隨著兩岸交流的逐步恢復和進一步擴大，聽取台灣同胞意見和建議的環境及條件也會隨之具備，因此，在探索“一國兩制”台灣方案中吸收台灣同胞意見和建議的工作亟待提上日程。

第四，研究“一國兩制”台灣方案中目前台灣當局所控海域的未來管轄問題。重視海洋、經略海洋，成為世界海洋大國和強國，是實現中華民族偉大復興的必然要求。在兩岸統一大勢已不可阻擋、統一步伐日益加快的背景下，學界關於海洋主權問題的研究，不應僅停留在過去的議題上，還應著眼于探討統一後對涉臺海域管轄權劃分的制度安排。“一國兩制”台灣方案作為一項戰略性的頂層設計工程，應該提前研究未來國家統一中可能遇到的重大問題，並探索解決之道。統一後如何在中央政府與台灣特別行政區之間劃分和配置台灣目前所控制海域(包括環臺、澎、金、馬周邊海域和南海地區環太平島、環東沙島周邊海域等)的管轄權問題(即“涉臺海域管轄權劃分問題”)，不僅是探索“一國兩制”台灣方案的重要內容，還是統一後中央對台灣特別行政區實施有效治理的重要根據。長期以來，因該問題涉及多個學科的交叉或複合，致使對它的研究並未得到應有重視。然而，隨著民族復興進程和兩岸統一步伐的加快，該問題亟待深入研究並提出解決方案。統一後如何處理台灣目前所控海域的未來管轄問題，我們既沒有現成的外國經驗可以借鑒，也沒有港澳“一國兩制”實踐的經驗可以參考，還沒有黨和國家領導人的相關論述可以遵循。鋻於以上分析，未來解決台灣目前所控相關海域的管轄權問題，必須立足兩岸關係的實際，結合現實情況探尋解決這一問題的思路和方法。筆者認為，解決該問題應堅持“一國兩制”框架下的“變”與“不變”相區分、“主權性管轄權”與“事務性管轄權”相區分、“對內”與“對外”相區分三大原則。