網約車合法化後的機遇和挑戰

漫畫張建輝

　　7月28日，《關於深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》正式發佈。從此，滿足條件的私家車可按一定程式轉為網約車，從事專車運營；私人小客車合乘也受到鼓勵。由此，中國成為全球主要經濟體中第一個將網約車合法化的國家。重大的政策變動，立刻催生了專車市場的格局變動。8月1日，滴滴出行與優步全球就收購優步中國全部資産達成戰略協議。

　　網約車合法化，表明中國在立法層面能夠打開大門、吸納社會意見，打破傳統業態的利益格局，順應互聯網時代的發展。不過，有條件的合法化仍在要求制度層面加以完善；滴滴和優步的強強聯合也令很多人擔心，可能産生限制市場競爭的反效應，這些都為網絡經濟的開放與規制帶來了新的課題。行百里者半九十，作為共享經濟的一個窗口，網約車合法化後，制度層面能否繼續優化以適應新的挑戰，能否實現制度與落實的銜接，能否保持應有的競爭性和開放性，不僅決定著網約車的未來，還決定著共享經濟的未來。

　　網約車合法化實現帕累托改進

　　網約車合法化醞釀兩年之久，其間經歷不少曲折。去年10月，《關於深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見（徵求意見稿）》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（徵求意見稿）》發佈。其中擬定，網約車不得上街巡遊攬客，網約車經營者需取得出租汽車經營許可，實施政府指導價或市場調節價等。兩份徵求意見稿引發激烈爭議。輿論認為，相關規定將事實上封殺私家車成為網約車的空間，割裂了出行市場，保護了舊業態，網約車將成為網絡化的計程車。而近日頒布的網約車新政，則明確了私家車可以作為網約車，基本取消了網約車巡遊的限制，允許採取靈活用工方式，行駛8年以上需退出網約車運營但不再強制報廢，強化了出行平臺的責任，取消了實施政府指導價或調節價的規定。這些變化，體現了網約車新政的立法進步。

　　立法的轉變並非不可理解。網約車合法化的博弈之所以劇烈，在於需要平衡的關係極為複雜。在監管層面，需要考量計程車業態的生存、城市道路負荷能力和社會穩定狀況；在市場層面，需要彌補公共交通供給能力的不足，遏制計程車服務品質下降的趨勢；而不同城市在出行方面面臨的挑戰也不盡相同。網約車新政通過“開門立法”吸收社會意見，減輕了改革阻力。更關鍵的是，賦予網約車合法地位，為打破寄附於傳統計程車上的利益格局，迫使計程車業加快改革創造了條件。可以説，網約車合法化，展現了企業、市場、消費者和政府多贏的前景，實現了帕累托改進（即從一種分配狀態到另一種分配狀態的變化中，在沒有使任何人境況變壞的前提下，至少一個人變得更好）。

　　這種變革方式對於互聯網時代共享經濟的成長，具有里程碑式的政策導向意義。現在，共享經濟方興未艾，在商業、住宿、交通、教育、生活服務、旅遊等與民生息息相關的領域，都展現出強大的生命力，新模式、新業態不斷産生，為提高社會財富的使用效率，擴大消費需求，吸收過剩産能和冗余人員提供了難得的機遇。正是因此，共享發展成為發展的新理念。但是，在新舊業態融合、金融服務支持等方面，共享經濟還面臨許多障礙。網約車新政，為制度、互聯網與産業的協調和相互促進，樹立了一個可資借鑒的模本。實際上，鼓勵新事物新業態新市場發展，以帕累托改進的方式逐步“破冰”，正是改革開放以來許多領域取得成功的原因所在。從這個角度講，網約車合法化體現了制度層面改革和創新的中國經驗。

　　需平衡城市管理與出行市場發展

　　帕累托改進的思路，決定了網約車新政的漸進式改革風格，即有條件地讓網約車合法化。同時也要看到，在“有條件”當中，網約車的合法化之路還存在不少變數，可能對網約車發展産生巨大影響。

　　變數主要表現在三方面：其一，價格機制的設定彈性過大。網約車新政規定，“網約車運價實行市場調節價，城市政府認為有必要實行政府指導價的除外”。如果地方政府從保護計程車行業出發，要求網約車只能高品質、差異化經營，那麼政府指導價一定會高過計程車價格，從而對網約車發展形成限制。

　　其二，在進入資質上，網約車新政規定“服務所在地出租汽車行政主管部門依車輛所有人或網約車平臺公司申請，按相關條件審核後，發放《網絡預約出租汽車運輸證》。城市人民政府對其另有規定的，從其規定”，網約車駕駛員要符合“城市政府規定的其他條件”。“另有規定”和“其他條件”的設定，雖然考慮到了不同城市的管理需求差異，有利於網約車新政接地氣，但可能産生新政無法落實的風險，也可能抬高網約車進入市場的門檻。

　　其三，關於網約車數量管制，雖然新政刪除了數量管制的要求，但規定“各省、自治區人民政府交通運輸主管部門在本級人民政府領導下，負責指導本行政區域內網約車管理工作。直轄市、設區的市級或者縣級交通運輸主管部門或人民政府指定的其他出租汽車行政主管部門在本級人民政府領導下，負責具體實施網約車管理”。同時還規定，“城市人民政府對網約車發放《網絡預約計程車運輸證》另有規定的，從其規定”。這意味著，網約車的數量管制交由地方自主。此前，出於城市負荷能力的考量，北京將計程車數量長期控制在6萬輛，出於同樣的考慮，很難對網約車數量放手不管；上海則已出臺規定要求網約車與計程車“錯位發展”，這就為大城市對網約車進行數量管制留下了空間。那麼，網約車數量該怎麼核算？能否滿足市場需求？如果供需能力不匹配，會不會導致價格上漲，進而導致網約車市場萎縮，使得這一共享經濟形態陷入停滯？城市管理與出行市場發展之間的矛盾，還遠未解決。

　　在一定程度上，這些矛盾凸現了中央與地方權力劃分、行政與市場邊界劃分還未解決的深層問題。從央地關係看，網約車新政是以中央立法的方式，解決了定性爭議，而將管理事權下放給地方。地方出於城市管理的考量，在落實上很可能使用較大的自由裁量權。如何既考慮地方管理需求又保證共享經濟發展，是今後央地事權、行政和市場邊界劃分的關鍵所在。

　　法律制度需要覆蓋共享經濟

　　除了央地事權劃分、行政和市場邊界劃分，促進共享經濟的立法建設也需加強，其緊迫性在滴滴出行和優步聯姻後凸顯出來。這場強強聯合的並購，讓很多用戶擔心，滴滴出行會利用其市場支配地位搞壟斷，損害平臺司機和消費者利益。但在是否具有市場支配地位、如何認定濫用壟斷地位等方面，現有法律法規提供不了有力答案。

　　根據第三方機構研究，滴滴出行在專車市場的份額已超過80%，按照優步中國的口徑，其市場份額也達到30%。即使給雙方的市場份額打七折，佔據70%以上的市場份額也確定無疑。這已符合《反壟斷法》關於市場支配地位的定義：一個經營者在相關市場份額達到二分之一，或兩個經營者在相關市場份額達到三分之二。但是，如果按現有市場劃分，滴滴佔有優勢地位的專車與計程車屬於同一市場，照此標準，滴滴並未佔據市場支配地位。而計程車市場的定位，又是公共交通補充者，假如將公交、地鐵等公交工具再劃入同一市場，網約車甚至可被視作弱勢競爭者。

　　標準體系的不統一還不止這一處。《反壟斷法》的配套實施細則之一，《國務院關於經營者集中申報標準的規定》要求：參與集中的所有經營者上一會計年度在全球範圍內的營業額合計超過100億元人民幣，並且其中至少兩個經營者上一會計年度在中國境內的營業額超過4億元人民幣；參與集中的所有經營者上一會計年度在中國境內的營業額合計超過20億元人民幣，並且其中至少兩個經營者上一會計年度在中國境內的營業額均超過4億元人民幣，符合上述兩個條件之一需要進行壟斷申報。但是，互聯網企業在創業和發展期，通常不注重營收或利潤，總是採取燒錢模式，通過不斷實施補貼和低價戰略以圖擊倒對手。而且，出行平臺的營業額並非獨佔，須與平臺司機分享，因此，即使佔據了絕對的市場份額，也能回避壟斷申報。也因此，滴滴與快的合併後，雖然易到用車向商務部舉報其違反《反壟斷法》，但監管層並未出手。相對於滴滴和快的合併案，滴滴並購優步中國案更加複雜：應適用“壟斷申報”規定的第一個條件規定還是第二個條件規定，適用於優步全球還是優步中國，相信監管層還沒有答案。

　　監管層面臨的這些新困擾，表明《反壟斷法》及其配套的許多經驗性條款，很難覆蓋互聯網經濟創造的新業態。該強調經驗性條款的剛性，還是面對新業態的不斷産生調整相關法規，是現在就必須正視的問題。

　　培育多元化競爭體系不能停步

　　公眾之所以關心網約車新政在落實過程中是否會實行價格管制和數量管制，具有市場壟斷地位的企業是否會濫用市場支配地位取消補貼、抬高價格，是因為多層次、全方位的競爭格局還沒有形成，符合市場規律的價格機制還沒有形成。

　　維護公共利益，既要強化制度建設，又要培育有利於公共利益的市場體系。制度改進總是源於實際情況的變化，因此，培育多元化競爭體系比制度建設更要先行。計程車和網約車是天然的對手盤，一個總是停留在岸上，一個總是比拼“燒錢”、以低質化的競爭方式在水中游泳，形不成良性的、相互促進的競爭關係，革除傳統計程車管理的歷史積弊，就總是缺乏動力，解決網約車的潛在隱患，也總是無本可據。從長遠看，這種市場形態不利於維護公共利益，也無法降低管理成本。如果只賦予網約車合法地位，卻一直採取分類管理的辦法，舊的利益格局無法被真正觸動，出行市場的利益也無法向公眾讓渡。

　　建立多元競爭體系，關鍵不在網約車，而在計程車，其中計程車的經營權改革又在首位。計程車業的牌照尋租、份子錢等痼疾一直飽受批評，既增加了司機和乘客負擔，導致計程車業失去競爭主體的屬性，無法與網約車展開真正競爭，也攪亂了政商關係。根據此前交通運輸部的表態，今後計程車的經營權改革將趨向無償和有期限使用，以此減輕司機和乘客負擔，逐步提高服務品質。在網約車發展如火如荼之時，計程車業改革不能只有一個政策方向，一個預期願景，而應像網約車新政一樣，通過“開門立法”，出臺更具體的改革意見，讓計程車業甩掉歷史包袱和機制性負擔，擺脫利益鏈條的束縛，成為網約車有力的競爭對手，與網約車一道建立良性市場秩序。此外，有條件的計程車企業也應順應發展趨勢，投身於網約車市場，成為避免網約車形成壟斷市場的新生力量。

　　從長遠看，建立多元的、良性的競爭格局，無論是計程車還是網約車，如果具有不同的資質準入標準、不同的價格機制、不同的管理辦法，就不能説是站在了平等競爭的平臺。因此，計程車業的改革方向，不是讓網約車異化為計程車，而是讓計程車成為網絡化的公交補充者。

　　不論計程車和網約車改革還有多少挑戰，改革只是開始而非結束。把公眾利益列在首位，改革動能才不會耗散，城市管理和出行市場發展才有望平衡，行政和市場的邊界才可能劃清，共享經濟的機遇才能化為現實利益，並反過來成為制度建設的推動者。（徐立凡）