大量農民“被城鎮化” 部分地區人為推高城鎮化率

　　儘管中央三令五申強調，推進新型城鎮化不能靠行政命令、搞運動式，但《經濟參考報》記者在多地採訪發現，一些地方層層分解、相互攀比、調整口徑，存在人為推高城鎮化率數字亂象，影響新型城鎮化水準與品質持續提高。

　　同時，農民土地承包權、宅基地使用權等“三權”有償退出渠道不暢，土地市場萎縮、配套政策滯後加劇融資難等問題，成為新型城鎮化建設阻力，亟待加快試點改革，為城鎮化建設注入新動力。

　　大量農民“被城鎮化”

　　不少地區在推進戶籍改革過程中，同步開展撤縣設區，撤鄉鎮設街道。借助統計口徑改變，大量農民都“被城鎮化”。即便其他城鎮化工作都不開展，也能使戶籍人口城鎮化率穩步提升。

　　在北方一個省會城市，“十二五”期間戶籍人口城鎮化率近乎“零增長”，但“十三五”規劃目標中卻要提高8個百分點。當地職能部門負責人向《經濟參考報》記者透露，“十三五”城鎮化目標是領導參照全省規劃以及周邊城市目標制定的，“但説心裏話，結合過去實際，加上當前經濟下行，完成這個指標可能性不大”。

　　由於農民進城不願遷戶口現象普及，加上缺乏有效工作抓手，提高戶籍人口城鎮化率工作成為各地普遍反映的工作難點。一些地區將提高戶籍人口城鎮化率，寄希望於統計口徑的調整，譬如開展撤縣設區，撤鄉鎮設街道。

　　早在2004年，深圳市就曾對寶安、龍崗兩區撤銷所有鎮建制，所有村民轉為城市居民，成為全國首個沒有農村、沒有農民的城市。當時的“一夜城鎮化”在業內也引發諸多爭議。

　　《經濟參考報》記者了解到，在當前戶籍城鎮人口統計中，主要是根據非農業戶口數量統計，因此一些城市中的城中村、城區近郊農村人口仍然是農業戶籍。目前，不少地區都在推進戶籍改革，取消農業與非農戶口區別，統一為居民戶口。

　　業內人士表示，取消非農戶口後，戶籍城鎮人口統計將根據民政部門劃分的城鎮區域內的所有人口。這意味著城中村、大小城市中各區遠郊農村都將成為戶籍城鎮人口。

　　通過調整統計口徑，安徽省戶籍人口城鎮化率從2014年的22.7％，到2015年提高到27.6％；長春市戶籍人口城鎮化率也一下增加3個百分點。

　　一些地區新型城鎮化職能部門負責人表示，通過撤縣設區，郊區大量農村人口全部統計為城鎮戶籍人口，如此就能保證戶籍人口城鎮化率指標如期完成。

　　土地與人口“失調”加劇

　　長期以來，代表城市擴張的土地城鎮化速度，遠快於人口城鎮化速度，是我國新型城鎮化一大頑疾。近年來，城市建設用地增長快於人口增長的勢頭仍在進一步放大。

　　國家發改委的數據顯示，2010年至2014年，我國城鎮人口年均增長2.84個百分點，城市建設用地面積年均增長5.89個百分點，兩者相差超過3個百分點。

　　國家發改委國土開發與地區經濟研究所原所長肖金成等業內專家表示，土地城鎮化速度快於人口城鎮化速度的直接原因，在於不少城鎮攤大餅，導致房地産庫存高企、新區淪為鬼城、産業園區荒廢長草、土地利用效率低下，“有的縣市城區規劃人口規模不切實際，全縣人口集中到城區都無法達到規劃目標”。

　　值得注意的是，城鎮化中大量農民轉移到城鎮、農村人口減少的同時，農村居民點用地卻在增加。《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》數據顯示，2000年至2011年我國農村人口減少1.33億人，農村居民點用地卻增加了3045萬畝。

　　在湖北宜城市流水鎮劉臺村，全村781戶村民中，252戶存在一戶擁有兩處及以上宅基地現象，佔比接近三分之一。業內專家表示，城市建設用地無序擴大與農村建設用地不降反升的“兩頭擠”現象，將對我國耕地紅線構成嚴重威脅。

　　不少基層幹部表示，新型城鎮化推進過程中，涉及農村土地制度改革的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權“三權”退出機制不暢，是制約戶籍人口城鎮化率提升的關鍵障礙。

　　在武漢購房且工作十多年的楊浩早已達到落戶標準，但他一直不願將戶口從山東老家農村遷到武漢。他説，雖然老家的十多畝地和300多平方米宅基地不值錢，但只要戶口遷出村就要直接收回，“農村土地退出沒有收益，還不如繼續保留，反正零成本”。

　　吉林省延吉市朝陽川鎮光榮村支書金石山説，雖然國家明確農民進城落戶不一定需要退出“三權”，但土地承包權未來政策是否會調整，農民還持觀望態度，“因此接近一半村民在城區購房，可戶口都留在村裏”。

　　一些專家表示，目前除常規徵地拆遷獲取補償退出，以及重慶等少數地區借助“地票”有償退出宅基地外，“三權”如何主動退出缺乏制度安排，導致大量農業轉移人口“寧可土地撂荒、農房空置，也不願從農村遷出戶口”。

　　新型城鎮化融資難度增大

　　“當前政府舉債、土地指標都在收緊，加上財政收入增速放緩，導致約束增多、配套滯後、激勵不足。”一位試點地區城鎮化工作負責人坦言。

　　《經濟參考報》記者調研發現，作為農民就近城鎮化的主戰場，中西部地區城鎮財政收入普遍不高，多數屬於“吃飯”財政，農業人口轉移成本承擔資金主要依賴土地出讓收益。當前三四線城市房地産仍未走出“寒冬”，城鎮土地市場萎靡，新型城鎮化資金更加緊張。

　　記者近期在東北採訪時，遇到正在為當地一個高鐵新城項目發愁的一個縣級市城鎮化辦公室負責人周光（化名）。這個寄望政府以土地出讓收益，吸引社會資本參與建設的少數民族特色旅遊服務區的項目，接洽了包括部分央企等在內的45家企業，仍未達成初步協議。周光説，眼下社會資本對土地預期收益不看好，加上投資擴張謹慎，土地換基建的做法越來越難。

　　根據《2015年國土資源公報》數據顯示，2015年全國出讓國有建設用地22.14萬公頃，出讓合同價款2.98萬億元，同比分別減少20.2％和13.3％。陜西西鹹新區管委會副主任劉宇斌等基層幹部表示，以往房地産企業“圍著政府轉”，現在部分二線和大量三四線城市房地産仍處於庫存消化期，土地出讓數量與價格雙降，基層城鎮化融資難度加劇。

　　就近城鎮化配套政策不足，是不少地區集中反映的障礙。一些省市發改委負責人表示，雖然國家針對推動新型城鎮化出臺大量政策，但從基層實際情況與操作能力出發，只有土地增減掛鉤與政策性銀行貸款兩項能用得上，其餘都是散落在各個部門的如海綿城市、地下管廊等門檻偏高、額度偏小的項目資金。

　　多位基層工作人員指出，基層迫切期盼的財政轉移支付、建設用地指標、基建投資安排與農業轉移人口數量“三掛鉤”實施細則遲遲未能出臺，這些政策配套問題都亟待破解，進而為新型城鎮化注入新動力。