社會撫養費，如何用法治重塑金身

　　近日，北京市人民政府關於修改《北京市社會撫養費徵收管理辦法》的決定（草案送審稿）開始公開徵求意見，再度引發社會對撫養費徵收話題的關注。媒體梳理髮現，“全面兩孩”政策落地以來，全國已有29個省份陸續修訂了本地的計生條例，其中大部分都針對“超生”現象明確了社會撫養費標準。這項數額巨大、關係民眾切身利益的行政收費，目前依然面臨理論上的存廢之爭，以及立法和執法實踐中的種種問題。在全面依法治國的背景下，社會撫養費何去何從，有待在全民討論的基礎上予以法治化審視。

　　從超生罰款到社會撫養費

　　社會撫養費之所以備受輿論詬病，很大程度上緣于其合法性不足的“出身”。

　　20世紀80年代初，為了控制人口過快增長，我國開始全面實施計劃生育國策，“超生”成為一種需要糾治的“違法行為”，“超生罰款”於是相伴而生。各地政府部門通過罰款這一強制性處罰手段，對超生者展開了“圍追堵截”。

　　進入90年代，人們逐漸認識到計劃生育是倡導性義務，對超計劃生育不適宜進行行政處罰。1992年3月，為了對計劃外生育者給予適當的經濟限制，國家計劃生育委員會、財政部、國家物價局聯合頒布《計劃外生育費管理辦法》，明確“計劃外生育費是一項為控制人口過快增長對計劃外生育者徵收的補償性資金。這項資金必須全部用於計劃生育事業。”“超生罰款”開始由單純針對違法行為的行政處罰，轉變為帶有限制和處罰性質的行政收費。

　　1995年8月，國務院新聞辦發表《中國的計劃生育》白皮書，將“社會撫養費”作為經濟限制措施對世界公佈，稱“徵收一定數額的社會撫養費，這樣做既是對多生育子女行為的限制，也是多生育子女者給予社會的一種補償”。“社會撫養費”開始取代“計劃外生育費”，從而在收費中增加了補償的功能。1996年《行政處罰法》出臺後，進一步明確對於超計劃生育的不得給予罰款。2000年3月，中央8號文件明確規定實行社會撫養費徵收制度。同年，財政部、國家計生委聯合下發文件，要求各地將“計劃外生育費”改為“社會撫養費”，並抓緊履行名稱變更的法律程式。

　　2001年，我國《人口與計劃生育法》出臺，正式規定了“社會撫養費”。2002年，國務院制定《社會撫養費徵收管理辦法》。由此，社會撫養費完全取代了過去的超生罰款，並因為有了明確的法律依據，而在全國各地得到大規模徵收。

　　不難看出，從“超生罰款”到“計劃外生育費”再到“社會撫養費”，針對超生者收取的同一筆錢，名稱不斷變化，凸顯出其法律屬性的改變。社會撫養費雖然屬於行政性收費，但由於一開始便帶有鮮明的強制性、限制性功能，後來強調的補償功能則在實踐中體現並不明顯，因而無論是在基層執法者的潛意識裏，還是在廣大民眾的內心中，其依然被視為一種罰款。至今，媒體對各地制定徵收標準採取“多生多罰”措施，對3胎以上的超生加大處罰力度的描述，依然將其視同罰款。可見，國家機關極力追求社會撫養費的形式合法化，學理上也對其性質是行政處罰還是行政收費多有辨析；但倘若不能在立法執法中真正注入公平基因，那麼社會撫養費便很難走出被質疑的困境。

　　執法經濟刺激下的收費亂象

　　立法對收費性質的改變，並不能有效阻止執法者的趨利衝動。超生罰款所刺激出的執法經濟，並未隨著社會撫養費名稱的改變而得到遏制。相反，由於缺乏足夠的法律規制和執法監督，社會撫養費徵收15年來，呈現出的是一派亂象叢生的景象。2013年，國家審計署首次發佈了9省市45個縣的社會撫養費審計結果，呈現出征收標準不一、違規下達任務指標、擅自挪用資金、截留款項發獎金等“亂象”。

　　按照社會撫養費的定性，其功能應當體現在限制公民超生和補償社會資源兩方面。但在實踐中，社會撫養費的補償功能發生了異化。所謂“縣級財政靠地皮，鄉級財政靠肚皮”，這一流行的口頭禪，深刻揭示出社會撫養費與政府部門利益之間的密切關係。具體執法過程中，層層攤派任務指標，亂收費、以罰代管現象屢見不鮮，一些地方甚至將其當作“創收工具”。雖然立法明確規定不得罰款，但國家審計署的審計報告表明，個別地區同時收取了社會撫養費和計生罰款。由於徵收人員權力大，罰多罰少可“議價”，使得執法內部蘊含了極大的腐敗滋生空間。對外部民眾而言，因為徵收標準彈性大，超生“同命不同價”，社會撫養費的公平性也屢遭質疑。

　　利益的驅動加劇了執法行為上的失范風險。在徵收方式上，一些地方將社會撫養費與義務教育、戶口登記、社保、購房等政策捆綁在一起，進行脅迫徵收；有的地方針對國家工作人員或職工採取附加條件，除了要承擔社會撫養費外，還要面臨被開除或紀律處分；有的地方甚至採取非法拘禁、限制人身自由等非法手段，屢屢突破法治底線的“執法”行為，嚴重破壞了政府的公信力和公民的合法權益。

　　更令人疑惑的是，每年社會撫養費徵收了多少？有多少順利入了國庫？這筆費用是如何開銷的？人們不得而知。由於長期處於公眾監督的視線外，社會撫養費在實際管理中，普遍存在基層截留、剋扣、跑冒滴漏等問題，幾乎成為一筆糊塗賬。公開數據顯示，2012年我國24個省共徵收社會撫養費近200億元，但其用途卻遮遮掩掩。由於缺乏完善的程式規制和公開透明的監督約束，立法上的“收支兩條線”形同虛設，很容易為地方部門借此斂財提供機會，為各種腐敗提供溫床。審計報告顯示，2009年到2012年45個縣向徵收單位和計生部門違規撥付社會撫養費總額達16.27億，佔總徵收額的60%，另外還有3億多元未按規定上繳國庫，部分縣向鄉鎮返還的比例甚至高達90%。背離立法目的徵收與使用，不得不讓人們發出“社會撫養費撫養了誰”的質疑。

　　統一立法勢在必行

　　社會撫養費亂象叢生的背後，折射出分散立法的缺陷。《社會撫養費徵收管理辦法》作為全國統一的全面規範，授權省級政府確定社會撫養費的徵收標準，並將直接徵收社會撫養費的權力下放至鄉（鎮）人民政府或街道辦事處，同時在收費目的上還規定可以“適當補償政府的社會事業公共投入的經費”，給地方政府提供了想像空間。立法權和執法權的下放以及監管的缺失，使社會撫養費“從哪來”“到哪去”都成謎，帶來了各種問題。

　　例如，在徵收標準上，有的規定徵收計徵基數3倍以下的社會撫養費，有的按照計徵基數的3倍徵收，還有的按照3倍以上6倍以下或4倍以上10倍以下徵收；在徵收對象上，有的採用生育雙方分別計徵，有的採取生育雙方合併計徵；在徵收基數上，有的以年人均收入為準，有的實際收入高於年人均收入的以實際收入為準，還有的以生育雙方的年總收入為基數；另外在徵收的幅度和計算方式上，各地規定也不一致。2014年11月，國家衛生計生委公佈《社會撫養費徵收管理條例(送審稿)》，並通過國務院法制辦向社會公開徵求意見，但遲遲沒有下文，也沒有帶來全國範圍內的規則改良。

　　混亂遲滯的立法，不僅造成社會撫養費徵收不統一不規範，而且衝擊到其正當性、合法性基礎。近年來，社會上有關社會撫養費存廢的爭議不斷。全國政協委員、清華大學教授王名連續5年就調整人口政策問題提交提案，並提出全面廢止社會撫養費制度。2014年11月，廣東黃細花等6名全國人大代表聯名向全國人大發出建議書，建議取消徵收社會撫養費。12月，社會各界人士聯名致信全國人大和國務院法制辦，建議取消社會撫養費。但與一些代表委員的意見不同，政府部門堅持徵收社會撫養費的必要性，並希望通過統一立法改變徵收標準不一、收支混亂等情況，促進社會撫養費的管理更加規範。

　　作為一項行政收費，社會撫養費本質上涉及對民間資源的汲取，其正當性依賴於人民的同意。我認為，由於涉及群體廣、關係利益重大，社會撫養費何去何從，不應由政府部門單方面決定，而應上升到立法層面進行充分討論和協商。一方面，應當從徵收對象、徵收範圍、徵收基數、徵收情節、徵收幅度和徵收的計算方式等方面，統一行政立法，並對徵收和使用進行嚴格的程式規制，引入強有力的公眾監督，將社會撫養費逼近法治化軌道；另一方面，還應當加快制定統一的行政收費法，以國家層級的立法明確授予行政機關收費的範圍、標準、程式、使用等，從而為社會撫養費徵收提供根本性的法制結構，確保社會撫養費取之於民、用之於民。

　　讓社會撫養費反哺社會

　　在法理上，社會撫養費是由於計劃外生育帶來政府超額投入、消耗社會資源、擠佔其他社會公共福利，而由計劃外生育人承擔的一种經濟補償。因此，補償而非限制才是社會撫養費的核心功能，補償功能的實現程度直接影響到這項收費的正當性基礎。

　　實際上，人們之所以對社會撫養費徵收不滿，除了執法行為失范之外，最根本的原因乃是收費的目的及其實現異化。雖然原國家人口計生委發文強調，“杜絕按比例返還社會撫養費”，單從國家審計署公佈的報告看，各地的社會撫養費全部按比例返還、劃撥到了下一級政府部門。實際徵收的社會撫養費絕大部分用來支撐計劃生育體系，甚至有的被挪作小金庫，真正投入到孩子成長所需的公共資源上的極為有限。也就是説，社會撫養費並沒有“反哺”社會。

　　因此，統一立法除了從行為和程式上規範社會撫養費徵收外，更應厘清這項收費的本質功能，並以補償功能為核心線索，秉持“取之於民、用之於民”的原則，來科學架構法律規範。此前公佈的《社會撫養費徵收管理條例（送審稿）》明確，縣級財政部門應依法主動公開社會撫養費年度徵收總額，接受監督。這種增加徵收管理透明度的立法固然需要，但我更關心的是社會撫養費的用途。遺憾的是，目前規範社會撫養費的立法，幾乎沒有對其具體用途作出規定，而是籠統地要求用於補償社會，並不足以構成對政府部門濫用、挪用社會撫養費的限制。

　　究竟該如何使用這筆社會撫養費，也應當納入立法討論的範圍。有人提出，可將社會撫養費“成立國家基金用於救助失獨家庭”。這既體現出國家對失獨家庭的責任，更彰顯出制度設計的公平價值，無疑更加符合設立社會撫養費的初衷。除此之外，我們還可以立足補償功能，研究出更多類似的公平性使用途徑。而不管如何具體設計社會撫養費的用途，都必須明白一點：社會撫養費不是財政收入的來源，不能用於財政，更不能私自截留用於計生部門自身的福利待遇。只有將其用於“反哺”社會，社會撫養費才具有根本的正當性，這是立法的前提。（傅達林）