羅雨澤：推進“一帶一路”設施聯通的思路和政策

　　推進“一帶一路”設施聯通的重要意義

　　有利於突破發展瓶頸，加快域內國家經濟發展和民生改善；有利於改善域內經貿合作環境，促進優勢互補、實現共贏發展；有利於儘快取得早期收穫，堅定對“一帶一路”的信心。

　　有利於突破發展瓶頸，加快域內國家經濟發展和民生改善。基礎設施落後薄弱是制約“一帶一路”沿線國家經濟發展的主要短板。沿線國家約有5億人無法用電，接近半數人口享受不到互聯網服務，數以億計的人缺乏安全飲用水。根據世界經濟論壇發佈的《全球競爭力報告（2014－2015）》，在有競爭力數據的54個沿線國家中，有40個國家的綜合基礎競爭力指數低於5分（相當於百分制的70分），有50個國家的基礎設施競爭力指數低於綜合基礎競爭力指數。這表明，在包括制度、基礎設施、宏觀經濟環境、健康和初等教育等系列基礎能力中，基礎設施是短板中的短板。

　　有利於改善域內經貿合作環境，促進優勢互補、實現共贏發展。互聯互通、標準相容的基礎設施是貨物貿易、資金配置、人員流動以及産業合作的基本前提和重要條件。從全球經驗看，區域經濟合作深化離不開基礎設施聯通水準的提升。諸多區域經濟組織如歐盟、東盟都出臺了相應的規劃、設計機制和制定政策來改善設施聯通的狀況，上合組織也致力推進交通運輸領域的便利化合作。“一帶一路”沿線國傢具有較大的互補發展潛力，中東、中亞地區自然資源豐富，東南亞、南亞、非洲勞動力資源密集、成本優勢明顯，中國擁有完備的産業體系和廣闊的消費市場，歐洲經濟發達、技術先進。大通道和設施聯通網絡形成後，資源、生産、市場、技術將實現很好對接，陸海統籌，內陸國家可破除“內陸鎖定”，海洋國家可擴大經濟腹地，相互借力，互補短板，將激活區域經濟合作的大格局。

　　有利於儘快取得早期收穫，堅定對“一帶一路”的信心。一是基礎設施建設和聯通順應國際潮流，較易實現對接。在全球範圍記憶體在廣泛共識，諸多區域和國家將基礎設施建設和互聯互通作為重要領域，並出臺了相應的實施計劃。二是加強基礎設施建設是補短板、破瓶頸。一旦建成，對經濟促進和民生改善作用明顯。三是我國國際工程承包實力強，建設能力有保障。“中國建造”在品質、造價、效率等方面有較高的性價比。2016年入選美國工程新聞紀錄（ENR）的企業數量為65家，在國別排名中位居榜首。基礎設施通常項目大，影響深遠，具有指標性意義，有利於增強各方對“一帶一路”的信心。

　　推進“一帶一路”設施聯通面臨的主要挑戰

　　建設資金缺口大，面臨投融資困境；項目建設運營環境不佳，商業風險高；缺乏覆蓋全面、具有較強針對性和約束力的區域合作機制。

　　建設資金缺口大，面臨投融資困境。基礎設施落後是制約“一帶一路”大多數沿線國家經濟發展、人民福利提升的關鍵瓶頸，彌補與世界平均水準之間的差距、達到合意水準所需投資額巨大。本課題組預測，2016－2020年，“一帶一路”基礎設施投資需10.6萬億美元，每年的投資額為2.1萬億美元。這些國家自身即使加上經濟援助也不能滿足這樣的需求，正因如此才陷入“經濟落後——無力投資基礎設施——基礎設施落後——經濟無效率——經濟落後”的不良循環。一些國家雖然存在資金剩餘，但因缺乏暢通的投資渠道、有效的安全保障機制等原因，無法流向基礎設施建設資金短缺國家。“三高一低”（高需求、高風險、高成本、低投資）反映出“一帶一路”基礎設施建設所面臨的投融資困境。

　　項目建設運營環境不佳，商業風險高。

　　一是受政治因素干擾大。“一帶一路”部分地區地緣政治形勢複雜，存在各種各樣的矛盾，且缺乏戰略互信，阻礙互利合作，已投資項目也時不時受到政治事件的衝擊，有些重點合作項目遭遇違約和叫停。二是匯率匯兌風險高。資本市場不發達，市場化水準總體不高，監管機制不健全、不完善，宏觀政策協調不夠，抗外部衝擊能力較弱，匯率波動大，政策干預頻繁。三是法律風險突出。法律法規不健全，且不同國家差異較大，不但容易産生爭議，而且糾紛發生後不利於解決。

　　缺乏覆蓋全面、具有較強針對性和約束力的區域合作機制。相對於“一帶一路”建設覆蓋區域廣、涉及領域多等特點，目前圍繞“一帶一路”建立的合作機制多為雙邊的，現有的區域合作機制雖然繁多，但沒有一個覆蓋“一帶一路”沿線地區的，尤其是在規劃對接、跨境設施項目共建方面缺乏統籌平衡機制，廣泛磋商機制、投資保護機制、爭端解決機制尚未建立，對促進“一帶一路”基礎設施建設合作、標準相容、投資安全和運輸便利化的協調效力有限。

　　推進“一帶一路”設施聯通的思路

　　沿線國家應重點在三方面發力：著力推進與生活、生産密切相關的三大基礎設施，著力解決規劃與融資問題，著力補上安全保障和利益分配機制短板。

　　基本思路是：“一帶一路”基礎設施建設與聯通，規劃先行，從各國發展需求和區域共同發展需要出發，以互利共贏為導向，兼顧進程、品質和效益，共商建設聯通實施規劃；有序推進，分階段、分步實施，逐步建成基礎設施網絡和體系；加強保障，支撐和保障機制跟上，改善投資、建設、運營環境；提高效益，政府和企業協同發揮作用，提高基礎設施使用率，重點解決項目風險大、盈利性差等問題。

　　基本原則主要體現在如下方面。

　　共商共建。平等協商，相關各國充分表達訴求，發表意見，貢獻智慧，制定規劃和設計方案時尊重相關各國利益，確保項目的共贏屬性；攜手共建，一方面，匯集利用各方各種資源，優勢互補，另一方面賦予各方同等參與機會。

　　軟硬兼顧。既要重視硬體基礎設施的投資建設，也要重視政策協調與聯通機制的完善。通過加強政策和機制層面的合作，提高便利化水準，挖掘現有基礎設施互聯互通潛力，提升設施運營效率，改善經濟效益。

　　政企合作。政府營造改善環境，搭建平臺，創造條件，加強保障，重點規劃基礎設施合作藍圖，協商制定統一或相容的基礎設施建設標準，完善投融資機制，健全安全保障機制，廣開和暢通渠道，讓企業“可投、願投、敢投、能投”。企業發揮主體作用，基於自身資源、優勢，圍繞設施建設藍圖和建設需求，制定適宜的發展戰略，創新商業模式，不斷提升基礎設施品質和運維效益。

　　經濟可行。經濟可行是“一帶一路”建設可持續的基礎，也是互利共贏的前提。既要考慮項目對經濟發展和區域合作的戰略意義，又應選擇共識廣、條件成熟、經濟性好的項目，做到戰略意義和經濟效益的統一，確保“一帶一路”項目建設的成功率、共贏性和可持續性。

　　循序漸進。在統一規劃藍圖下，分清主次，建聯結合，先易後難，先急後緩，分步推進，最終形成聯通全域的基礎設施網絡。

　　沿線國家應重點在三方面發力：著力推進與生活、生産密切相關的三大基礎設施，交通運輸類——鐵路、公路、陸海港；能源類——電力、管道；信息通信類——光纜、基站、數據中心、終端等。著力解決規劃與融資問題：規劃協調不足、缺乏共同的基礎設施藍圖，設施標準不統一，投融資機制不健全，融資難，融資貴，投資風險大。著力補上安全保障和利益分配機制短板：缺乏戰略互信，區域合作機制碎片化，共同的安全保障機制、利益分配機制和爭端解決機制尚未建立。在建設大範圍合作機制難度較大的情況下，可以暢通運輸大通道和建設經濟走廊為突破口，探索合作機制的建立與完善。

　　戰略舉措

　　成立“一帶一路”設施聯通協調委員會，創新完善投融資機制，聯合設立“一帶一路”共同發展研究基金，中國國內建立簡潔高效的統籌協調機制。

　　成立“一帶一路”設施聯通協調委員會。沿線國家應加快磋商，圍繞基礎設施建設、聯通、運營等環節，設立秘書處和規劃、投融資、評估、協商調解四個功能工作組，沿線相關國家派代表參加，攜手推進相關區域合作機制建設與完善。秘書處，承擔日常協調任務，負責召集緊急磋商會議，代表“一帶一路”與域外合作機制對接等；規劃工作組，收集沿線國家不同的利益訴求，協調各國立場和政策，集中商討設施規劃制定；投融資工作組，著力改善基礎設施投資環境，提升項目盈利性，暢通資金進出渠道，分散、降低投資風險；評估工作組，進行事中、事後評估，建設公共數據平臺和進行公益性研究，發表政策環境和設施聯通進展年度報告；協商調解工作組，制定基礎設施建設原則和標準，明確投資與保護原則，推進運輸和通關程式簡化，提升相互相容性，依託上海、香港、新加坡等法律人才和資源推進建立爭端解決中心，會商利益分配和爭議解決原則，協調重大糾紛。

　　創新完善投融資機制。解決融資難題的關鍵在於改善基礎設施項目的商業環境和前景。沿線多數國家擁有自己的主權基金、儲蓄、信貸間接融資渠道以及債券股票等直接融資市場，並且規模可觀，潛力巨大。國際組織也有豐富的資金資源可用，域內外有絲路基金、亞洲開發銀行、亞洲基礎設施投資銀行、歐洲復興開發銀行、世界銀行全球基礎設施基金（GlobalInfrastructureFacility，簡稱GIF）等。要用好官方資金，調動社會資金，充分利用域內資金，儘量吸收域外資金等，其共同前提是，必須有好的項目，既對區域發展具有戰略意義又有著良好的經濟效益預期。應超越金融領域設計投融資機制，在構建跨境金融服務網絡的同時，改善基礎設施投資環境，改進項目篩選機制，創新利用PPP和“基礎設施＋”的商業開發模式，加強投資安全保障，降低投資風險，提高投資收益，驅動基礎設施建設走向良性循環。

　　聯合設立“一帶一路”共同發展研究基金。聯合相關國家，設立“一帶一路”共同發展研究基金，資助域內外智庫、大學圍繞“一帶一路”規劃建設開展前瞻性、理論性、政策性研究，總結和推廣發展經驗，為政府建言獻策，為企業提供諮詢建議，為民眾解惑釋疑，針對突出問題提供解決方案。智庫上服務政策溝通，下引領民心相通，應在“一帶一路”合作中發揮重要作用。

　　中國國內建立簡潔高效的統籌協調機制。強化、簡化“一帶一路”領導小組與各部委、各級政府、各行業協會之間的工作協調機制。整合國家部委、地方政府和社會資源，在統一框架下運行，如整合各類相關雙邊和區域性基金為“一帶一路”合作發展基金，統籌加以利用。制定重點任務工作時間表和路線圖，實施分類分級管理，進一步明確各部委分工和各地區授權，提升我國推進“一帶一路”建設的整體性、協同性和行動效率，避免一哄而上、重復投資甚至惡性競爭。