【十九大•理論新視野】政府購買公共服務的創新邏輯

　　黨的十九大報告指出，完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。伴隨著全面深化改革工作不斷朝縱深方向發展，促進政府管理職能變革、創新政府社會管理理念與方法是目前政府改革的關鍵突破口。政府以“委託代理”的方式與社會承購方在社會公共服務購買方面所締結的契約關係，能夠有效地盤活社會富餘資源，不斷地促進政府公共服務管理能力的提升。由此可見，創新政府購買公共服務的機制與方法，對於轉變政府管理職能及釋放政府管理改革紅利，具有極強的戰略意義與實踐價值。

　　現階段創新政府購買公共服務的現實需求與內生動力

　　持續提升我國政府公共管理能力與社會治理體系的現代化水準。當前，中國特色社會主義進入了新時代，創新政府購買公共服務對於提高政府公共服務品質與效率，具有十分重要的戰略意義。

　　社會主要矛盾發生轉變是創新政府購買公共服務的現實需求。當前，我國社會主要矛盾轉化的現實情境，對於政府科學高效履行公共管理與社會治理職能提出了嚴峻的挑戰。首先，表現為公共産品供給品質的短板。人民對於美好生活的需要更多地反映在制度層面與文化層面的緊迫性需求。其次，表現為人口城鎮化加快發展的大趨勢。人口城鎮化即將成為我國經濟轉型發展的最大改革紅利，而大規模的人口集聚與城市群建設，將增大政府公共服務供給的負荷。最後，我國目前已經形成以服務業為核心支撐的産業佈局，從政府公共服務供給數量來看，種類和規模較小的現實情境，無助於政府適應社會公共需求不斷增加的發展趨勢。

　　居民消費結構持續轉型是創新政府購買公共服務的內生動力。當前，我國居民消費結構正在朝健康消費需求、教育消費需求、養老消費需求三個方面轉變。根據《“健康中國2020”戰略研究報告》所公佈的數據，到2020年我國健康市場的總規模將突破八萬億元，屆時將會對政府公共服務供給産生極大的現實挑戰；更為重要的是，我國目前的教育經費尚難以滿足持續性教育的現實需求；同時，我國已經步入人口老齡化社會，與日俱增的老年人群對社會養老體系的現實承載能力提出了嚴峻的挑戰。可見，正是日益增長的服務型消費的現實情境，倒逼我國將滿足發生變化的社會公共服務需求作為創新政府公共服務購買的內生動力。

　　創新政府購買公共服務的支撐機制與實踐路徑

　　創新政府購買公共服務工作的重要前置條件，是清晰地界定政府購買公共服務的類別與社會化準入門檻。因此，十分有必要對創新政府購買公共服務的內容進行系統的分析，以明晰創新政府購買公共服務的基本要求。

　　政府向社會力量購買公共服務的管理機制。由於政府購買公共服務過程屬於典型的“委託代理”式契約關係締結範疇，因此，應基於契約關係的維度理順政府購買公共服務的機制。首先，需要在明確政府與承購方的關係與職責、針對具體的實施過程進行相關管理制度的制定、科學的設計與規劃政府購買公共服務的相關文件等方面持續發力。其次，在契約關係的形成與執行階段，應嚴格的遵循合同化的管理模式與科學化的執行流程，促使政府在購買公共服務中的角色定位朝監管者轉變。

　　政府向社會力量購買公共服務的推進路徑。創新政府購買公共服務，其本質是政府採購範疇中的實踐創新。要確保政府購買公共服務的全流程能夠做到“管得嚴”與“放得開”。由於我國社會公共服務需求的多元化與層次性水準的不斷升級，持續創新政府購買公共服務的實踐路徑：一是應進一步放開社會化參與的準入門檻，以市場化的運行機制保障逾越政府職能的公共服務項目的順利推進。二是應優先劃轉事業單位與社會組織所承接的公共服務供給職能，並賦予上述單位社會化採購公共服務的權利。三是選取應用條件約束不強與貼近民生的變革對象，以明確具體的公共服務項目為創新的突破口，以此來提升政府購買公共服務的力度與效度。

　　以理念、制度、實踐“三位一體”的創新邏輯，促進我國政府購買公共服務方式變革

　　創新政府購買公共服務方式應以嚴謹的現實需求、科學的推進路徑、系統的管理體制助推其進行有序的改革。而構建以“把方向、管大局、保落實”為核心的創新我國政府購買公共服務的實施保障策略，是在實踐層面提升政府購買的獨立性、競爭性與透明度的有力支撐。

　　第一，強化理念創新的引領：明確政府在購買公共服務中的角色定位。創新政府購買公共服務方式，這就需要突破政府公共服務管理的既定思維，並清晰地界定政府在購買公共服務這一“委託代理”關係中的角色定位，以理清政府購買公共服務全流程中的權利邊界與責任清單。這就需要政府不斷提升其科學化統籌安排與系統化規範管理的社會治理能力和治理水準，政府不僅需要對購買公共服務的節奏、力度及範圍進行明確的設計，更需要科學地劃定購買公共服務的市場準入清單與年度計劃購買清單，以更為明確的責任、義務、權利歸屬來明晰政府在公共服務購買中的權、責、利。

　　第二，深化制度創新的保障：解決政府購買的目標對象與方式的問題。明確“買什麼”“向誰買”和“怎麼買”三方面問題是創新政府購買公共服務方式的重要前置條件。一是應劃定政府購買公共服務的對象適用範圍與採購邊界紅線，以明晰政府購買的項目類別與市場準入門檻，來解決“買什麼”的問題。二是需要實現部分具有服務權限的事業單位與其直管政府上級之間的監管權、所有權相分離，並構建科學有序及透明公正的公共服務購買市場環境，來解決“向誰買”的問題。三是政府應通過市場化的方式以公開招標、科學競標、競爭性談判以及網絡化採購詢價等來確定公共服務社會化供給主體，以解決“怎麼買”的問題。

　　第三，凸顯實踐創新的支撐：持續提升政府購買公共服務科學化水準。上文所述“買什麼”“向誰買”與“怎麼買”的根本指向在於“買的值”，即通過嚴格約束政府資金管理、績效管理與監督管理的全流程操作規範，形成以“績效評估”為核心的政府購買公共服務事前績效目標劃定、事中績效量化跟蹤、事後績效監管考核的全鏈條式管理體系，並確立以明確評估主體、制定標準化可操作化的評估標準、引入社會第三方評估機制、量化的運用績效評估結果為核心的公共服務績效評估機制，以此為基礎，來精準測度公共服務購買的效果、評估承購方的專業化資質與公共服務産品供給能力。

　　創新政府購買公共服務方式是政府管理創新中的一項核心內容，對於轉變政府管理職能、提升政府社會治理能力與治理體系的現代化水準具有十分重要的現實意義與實踐價值。筆者認為，創新政府購買公共服務方式需要在理念、制度與實踐三個維度上進行系統性變革，需要牢牢立足於政府在購買公共服務中所扮演的“委託方”與“監管者”的角色定位，需要系統地把握政府購買公共服務的目標、對象與機制，更需要構建以績效管理為核心的政府購買公共服務的監督管理體系。創新政府購買公共服務根本要求在於購買公共服務的獨立性、競爭性與透明度，在於科學有效地引導社會力量廣泛參與以政府購買公共服務為代表的社會化治理。

　　（作者為雲南大學公共管理學院副教授）

　　文章來源：人民論壇網