【十九大·理論新視野】國家機構改革的五大看點

3月13日，十三屆全國人大一次會議第四次全體會議，聽取了國務院關於國務院機構改革方案的説明。此次國務院機構改革方案的鮮明特點就是以國家治理體系和治理能力現代化為導向，實現了國家機構職能體系的全方位優化和重構。按照筆者的理解，此次國家機構改革，除了突出黨的全方位領導外，至少還有五大看點。

一是本輪國家機構改革的視野寬、站位高，是改革開放以來一次國家機構職能體系的全方位優化和重構。與以往7次機構的起點不同，本次機構改革，不局限在國務院或者行政層面的機構改革和職能優化，而是涉及黨、政府、人大、政協、司法、軍隊、事業單位、群團、社會組織等全方位的機構改革。這種重構，以國家治理體系和治理能力現代化為導向，以推進國家機構職能優化協同高效為著力點，改革機構設置，優化職能配置，深化轉職能、轉方式、轉作風，提高效率效能，為決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力制度保障。按照提請第十三屆全國人大一次會議審議的《國務院機構改革方案》，改革後，國務院正部級機構減少8個，副部級機構減少7個，新組建或重新組建自然資源部、生態環境部、農業農村部、文化和旅遊部、國家衛生健康委員會、退役軍人事務部、應急管理部、科學技術部、司法部、水利部、審計署；不再保留監察部、國土資源部、環境保護部、農業部、文化部、國家衛生和計劃生育委員會；除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門26個。改革力度之大，覆蓋之廣，前所未有。

二是本輪國家改革的目標明確，路徑清晰，具有戰略性和前瞻性。形成職責明確、依法行政的政府治理體系是《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》提出的黨和國家機構改革目標之一。此次國家機構改革方案，就是要聚焦發展所需、基層所盼、民心所向，按照優化協同高效的原則，既立足當前也著眼長遠，優化國務院機構設置和職能配置，理順職責關係。改革方案中減少機構數量，簡化中間層次，減少多頭管理和職責分散交叉，有效地避免政出多門、責任不明、推諉扯皮的現象，讓權力配置更科學，機構設置和職能配置也將得到進一步的優化，相關機構配合聯動也將更順暢高效，形成科學規範、自上而下的高效率組織體系，全面提高國家治理能力和治理水準。通過改革，國務院機構設置更加符合實際、科學合理、更有效率，必將為全面貫徹落實黨的十九大部署的各項任務提供有力組織保障。

三是本輪國家機構改革體現出系統性改革、結構性優化和整體性推進三大特徵。所謂系統性改革，就是從改革的頂層設計上，強調國家機構設置、職能配置的統籌性和系統性，最大限度地避免孤軍深入、單打獨鬥式的改革，“按下葫蘆浮起瓢”的現象，從而陷入機構、人員越減越多的怪圈。所謂結構性優化，就是要國家的機構職能配置，作為一個整體進行重新優化配置，防止政府機構職能重疊交叉、設置不夠科學、權責脫節等問題，從而提高國家機構運行效率。因此，本輪改革，首先要將那些機構職能相近的機構進行必要的合併或者合署辦公，在系統內部，用大部制的思維進行機構、職能的優化組合。如，方案提出，將國家糧食局的職責，國家發展和改革委員會的組織實施國家戰略物資收儲、輪換和管理，管理國家糧食、棉花和食糖儲備等職責，以及民政部、商務部、國家能源局等部門的組織實施戰略和應急儲備物資收儲、輪換和日常管理職責整合，組建國家糧食和物資儲備局，由國家發展和改革委員會管理。所謂整體性推進，就是由於本輪國家機構改革涉及面廣，具有全局性，因此，在實施過程中必須遵循分步實施、整體推進的改革策略。部分改革方案在兩會上通過後，首先會在中央和省級層面進行實施，待上面的改革基本完成後，將在地市、縣、鄉鎮等餐館內面全面推開。這樣的改革推進策略也體現出“穩重求進”的原則。

四是本輪國家機構改革堅決落實以人民為中心的發展思想，將增進人民福祉、促進人的全面發展作為出發點和落腳點。讓老百姓過上好日子，是我們一切工作的出發點和落腳點。此次國務院機構改革中，涉及完善公共服務管理體制改革的內容，從推進基本公共服務均等化、普惠化、便捷化，推進城鄉區域基本公共服務制度統一方面入手，必將讓公共服務管理更加高效便民。在國務院機構改革方案中組建了農業農村部，這為實施鄉村振興戰略，為解決農業農村農民這個關係國計民生的根本性問題強化了機構職能保障。組建國家衛生健康委員會，不再保留國家衛生和計劃生育委員會，不再設立國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組辦公室。在機構改革指引下，衛生工作將從以治病為中心轉變為以人民健康為中心，部門之間將更加協調高效，有利於衛生健康工作全面深入展開，構建大衛生、大健康理念。此次國家機構改革致力於解決人民群眾最關切最直接的利益問題，想群眾之所想，急群眾之所急，辦群眾之所需，立足破解發展不平衡、不充分的矛盾，立足以人民為中心的立場，展現了鮮明的時代特徵。

五是本輪國家機構改革給省級及以下地方機構更多自主權，增強地方治理能力。處理好中央與地方關係是黨和國家機構改革的重要內容。建國以後的歷次機構改革，都程度不同地涉及到這個問題。但時至今日，有關這方面的問題依然突出，比如中央與地方權責關係的處理，財力與事權的劃分等。此次國家機構改革，致力於解決好中央和地方的關係問題，如，組建應急管理部，按照分級負責的原則，一般性災害由地方各級政府負責，應急管理部代表中央統一響應支援；發生特別重大災害時，應急管理部作為指揮部，協助中央指定的負責同志組織應急處置工作，保證政令暢通、指揮有效。應急管理部要處理好防災和救災的關係，明確與相關部門和地方各自職責分工，建立協調配合機制。簡約高效的基層管理體制，地方基層機構擁有了更多自主權，在管理本地區事務時更有動力。充分賦予基層機構相應自主權，可使改革為基層所盼、民心所向，更好造福當地群眾。推動頂層設計、基層探索有機結合，必然能帶來多贏局面。

（作者係國家行政學院教授、深圳創新發展研究院資深研究員）