李步雲：人權是如何進入中國憲法的

作者李步雲，中國社會科學院榮譽學部委員，法學所研究員，公法研究中心主任，博士生導師

 

原標題：親歷從“法制”到“法治”的轉變

 

從“法制”到“法治”，看似一個字的改動，中國卻走過了20年的歷程，“公民在法律上一律平等”、“罪犯也是公民”、“實行社會主義法治”、“以法治國”、“保障人權”……這些今天的平常提法，在中國當代法治史上卻是經歷了艱難曲折的歷程才被確立起來。

 

通過這些詞彙背後的爭論，我們看到中國法治觀念的前進步伐……

 

———編者

 

確立“公民在法律上一律平等”的觀念

 

《堅持公民在法律上一律平等》發表後，有讀者寫信給我説：“我很欽佩你，但是很擔心你被打成右派”。

 

改革開放初期，法學界有兩篇文章影響很大，都是《人民日報》發表的。1978年12月6日發表了我撰寫的《堅持公民在法律上一律平等》，稍晚又有喬偉的《獨立審判，只服從法律》。這兩篇文章標誌著法學界的思想解放開始了。

 

寫這篇文章和我個人的生活經歷有關係，也和“文革”有關係。當時十一屆三中全會即將召開，人心思法、人心思定、人心思治的情緒是很強烈的。大家開始突破理論禁區，以前不允許談的問題現在可以討論了。我想一個新的時代開始了，法學的春天到來了，就開始寫《堅持公民在法律上一律平等》，從構思到寫完不到半個月。

 

寫這篇文章時，壓力是有的，但是心裏很坦然。“文革”期間我看到的法律面前不平等的個案太多了。這是一個重大的理論問題，值得突破，而且相對來説好突破一點。法律平等問題在1954年的憲法中有表述，但是在1975年和1978年的憲法中被取消了。

 

文章發表後，國內國外反響比較大，我收到好多信件。其中一封陜西農村郵來的信，給我的印象很深。字跡很好，可能是個知識分子寫的。他説“我很欽佩你，但是很擔心你被打成右派”。因主張法律平等而被打成右派，並非沒有先例。1957年“反右”運動，法學界弄了很多“右派”。當時最高法院刑事審判庭庭長賈潛主張“磚瓦論”，説我們可以把資産階級法律廢除，但是不能一點也不繼承，就好像房子被推倒，磚和瓦還是可以用的，結果被打成“右派”。學者楊兆龍，也是因為法律的繼承性和平等問題，受到批判。

 

《紅旗》雜誌社主動請我用這個題目再寫一篇文章，我對雜誌社理論部的編輯説，這個題目你們要考慮，因為當時理論界和人大、政法部門中的主流看法是，“公民”和“人民”有嚴格區別，敵對勢力是公民但不是人民，因此對他們不能講平等，所以“公民在法律上一律平等”的説法就有點問題。而且十一屆三中全會公報中用的是“人民在自己法律面前一律平等”。雜誌社研究之後，還是決定和十一屆三中全會保持一致，使用“人民”這一概念。

 

這篇文章名叫《人民在自己的法律面前一律平等》，比《人民日報》上的那篇長，是重寫的。但《人民日報》上的那篇影響更大，外國的一個記者發了通訊，説這是中國共産黨在民主法制上採取新政策的一個信號，當時供中央領導人看的“大參考”登了他的通訊。

 

確立“罪犯也是公民”的觀念

 

《論我國罪犯的法律地位》發表以後，全國鬧開了。監獄裏邊有人拿著《人民日報》説，“你看，我也是公民”。

 

我對人權問題的關注是從《堅持公民在法律上一律平等》開始的，接下來我還寫了《論我國罪犯的法律地位》。這篇文章的誕生有它的偶然因素。在一次民主與法制研討會上，時任中國社科院副院長的鄧力群做了主題發言，説“文革”期間他被關在秦城監獄隔離審查，這個關押高級政治犯的監獄很有意思，它是公安部副部長楊奇清負責建造的，但是第一個被關進去的就是他自己。鄧力群説完這個之後，又講了一個故事，給我很大的震動。他説他當時親眼看到監管人員為了懲罰被審查的人，故意污辱犯人的事例。

 

這太不像話了，我決定要給罪犯寫一篇文章。我找了我的朋友徐炳。他此前在《光明日報》上就張志新事件發表了一篇關於言論自由的文章，有17個省的報紙轉載了這篇文章，他寫這篇文章前徵詢過我的意見，就這樣認識了。《論我國罪犯的法律地位》這篇文章，以我為主，是我倆共同起草的，刊登在1979年10月30日的《人民日報》上。

 

我在這篇文章中説，罪犯也是公民，他有很多權利，儘管剝奪了他很多自由，但他的財産、他的人格尊嚴、人身安全等都要受到保護。文章發表以後，全國鬧開了。監獄裏邊有人拿著《人民日報》説，你看，我也是公民。

 

該文引起很大的風波。我、人民日報、全國人大研究室，還有公安部勞改局，這四個地方都收到好幾百封信，有反對的，也有支持的。有點名批評的，全國檢察長會議也在一個文件上不點名地批評了兩篇文章，其中一篇就是我的這篇《論我國罪犯的法律地位》。我私交很好的一個同學也在上海《解放日報》上發了一整版文章批評我這篇文章，不同意罪犯也是公民。

 

後來，公安部勞改局辦公室主任李均仁跟我交換意見。他説：“李老師你的文章寫得好，很多事我們以前沒有想到，確實對我們有很大的指導意義，希望你再寫。”雖然前一篇文章已經被高層批了，但後來我又寫了《再論我國罪犯的法律地位》，發表在1980年第3期的《法學雜誌》上。

 

為什麼要寫第二篇呢?第二篇有個核心的觀點，就是罪犯被剝奪政治權利以後，不是所有的權利都被剝奪了。當時法學界很多人認為，一被剝奪了政治權利，所有的政治權利就都沒有了。我説，這是不對的，只有四項政治權利沒有了，其他政治權利是不能剝奪的，例如申訴、檢舉、控告、揭發……直到執行槍決之前，你都可以喊冤申訴，這個權利是不能剝奪的。這也是政治權利。

 

後來是中國社科院副院長張友漁保了我，他説：“李步雲這篇文章沒有錯，觀點是對的，如果説有什麼不足，頂多是説早了一點，現在我們這些老幹部的權利還得不到保障呢，別説罪犯了。”

 

“社會主義法治”進入中央文件

 

1979年，我寫過一篇文章陳述取消黨委審批案件的9條理由，後來我參與起草的中央64號文件明確宣佈取消黨委審批案件的制度。

 

1979年，刑法、刑訴法等7部法律出臺以後，胡耀邦説，黨內有些規定和這些法律有矛盾，中央應該出臺一個文件糾正以前的一些錯誤做法。中央書記處就叫中國社科院法學所推薦人，後來決定讓我來搞，具體內容要我調查研究以後再定。我個人做了一些調查，起草了第一稿。

 

後來鄧力群和我商量説，這個文件的起草太複雜了，涉及到好多問題，要我再推薦兩個人，我就推薦了中國社科院法學所的王家福和劉海年，加上鄧力群推薦的一個人，我們4個人起草，由鄧力群主持、滕文生參加，一共討論了8次，每次都是討論完馬上修改，第二天在中南海裏面的印刷廠列印出新稿。我記得最後一次討論前，鄧力群告訴我説：“政治局馬上要開會討論了，你們看看還有什麼要改的?”我們又修改了幾個字，由我寫條子告訴鄧力群。

 

討論過程中我們沒有意見分歧。聽説文件通過以後，最高法院黨組全體鼓掌，這是從來沒有過的事情。當時最高法院院長江華到處講，“我認為這個文件是建國以來，甚至是建黨以來，關於政法工作的第一個、最重要的、最深刻的、最好的文件，是我國社會主義法治建設新階段的重要標誌”。

 

這個文件名叫《中共中央關於堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》，也叫“64號文件”，1979年9月9日頒布的。

 

64號文件的突破有幾個：官方文件中第一次使用“社會主義法治”一詞，這是有意識地使用“治”而非“制”字;此外，取消“公安六條”中的反革命罪和惡毒攻擊罪，還宣佈已摘帽的“地富反壞右”和公民享有一樣的平等權利;此外，明確宣佈取消黨委審批案件的制度。

 

在建國後到1979年的30年時間裏，判3-5年以上刑期的稍微嚴重些的案子，必須經當地黨委討論通過以後，檢察院才能蓋章批捕、法院才能判決。在接到64號文件起草任務之前，1979年3月6日，我就寫過一篇2000字的文章登在《人民日報》內參上，陳述了取消黨委審批案件的9條理由。不久以後，《人民日報》就用“大參考”把這篇文章報送中央政治局。我跟鄧力群説這個內容應該寫進文件，他説“你去調查一下”。

 

在最高法院，接待我的是研究室主任魯明健和一個姓范的庭長，我説準備取消黨委審批案件制度，徵求他們的意見，他們説當然很同意，但是最好是由學者提出來，“由我們法院提，別人會説這是向黨要權。”在最高檢的黨組擴大會議上，我提出取消黨委審批案件制度，也獲一致同意。

 

在起草文件過程中，發生的一件事情也支持了取消黨委審批案件的決定。大概是天津清河縣，幾十人開黨委擴大會議時抱怨説，現在是秋收大忙的時候，事情很多，黨委會還得一件件地審批案子，這個事情值得考慮。有位參會的新華社記者寫了一個內參，胡耀邦和主管政法工作的彭真都批了，説要不要保留黨委審批案件制度值得研究。當時我們在中南海起草64號文件，這個內參批件也印發給我們了。

 

這就是64號文件起草的大致經過。

 

從“法制”到“法治”

 

1979年9月，我和王德祥、陳春龍撰寫了《論以法治國》，法學界普遍認為，這是第一次明確提出要在我國實行依法治國，並從理論和實踐上做了系統論述的文章。

 

1979年9月，我和王德祥、陳春龍撰寫了《論以法治國》，從觀念更新和制度變革兩方面詳細論述了要在我國實行以法治國的方針。當時中國社科院在北京舉辦了有全國500多位學者參加的慶祝中華人民共和國成立三十週年大型研討會。這篇文章就是為這次會議所撰寫。我還在9月30日的分組討論會上就此做了口頭髮言。法學界普遍認為，這是第一次明確提出要在我國實行依法治國，並從理論和實踐上做了系統論述的文章，從此開始了“法治論”、“結合論”和“取消論”這三大派的激烈論爭。“結合論”的觀點是，“人治”和“法治”都有必要，兩者應結合起來。“取消論”這一派則認為，“人治”與“法治”是西方的一種提法，不科學，有片面性，有副作用，“我們用‘建設社會主義法制’就行了。”

 

1980年初，中國社科院法學所在北京市高級法院的一個小禮堂裏，舉辦了全國第一次人治與法治專題討論會，有將近400人參加。當時安排了12個人發言。第一個發言的是董必武的秘書陶希晉，董必武八大的講話就是他起草的。他很鮮明地説，我們要搞法治，不搞人治。

 

陶希晉的地位很高，他一定調，我很尊敬的一位主張“結合論”的老師，本來被安排了要發言，他卻突然取消講話。我怎麼動員他也不講了。我最後一個發言，批“結合論”，講到半截的時候，會場中間就有人站起來，打斷了我的話，説：“老李，你們幾個不正派，為什麼把自己的觀點硬塞進中央文件?”他是我的一個好朋友。我説：你不要誤解，當然我們四個起草人的觀點傾向於以法治國，但是這個文件在中南海前前後後進行了八次討論，前後兩個月徵求過很多人的意見，再由政治局正式通過。不能説是把我們個人的觀點硬塞進了中央的“64號文件”。

 

不過，當時包括負責中央政法工作的個別領導中，也有人反對“法治”這個提法。認為提“社會主義法制”就可以了。

 

1996年12月，由田紀雲帶隊，全國人大在深圳組織了一個高級研討班，參加這次會議的，除了各專門委員會的主要成員還有各省市的省人大主任和秘書長，共200余人。會議請我、厲以寧和吳家麟三個人做主題發言。吳家麟講憲法，厲以寧講經濟改革，我講依法治國。我是12月8日講的，講完以後就回北京了。第二天就有人告訴我，有個領導發言不同意“法治”的提法，説“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”這16個字已經很全面了，有動態的有靜態的什麼都有了，為什麼一定要提三點水那個“治”?

 

1996年2月8日，王家福代表我們課題組在中南海為政治局講法制課，用的還是原來定的題目：《關於實行依法治國，建設社會主義法制國家的理論和實踐問題》。十五大召開前夕，我和王家福、劉海年商量，必須通過這次黨代會把“法制國家”改為“法治國家”，為此給中央送了幾份材料，其中一份就是江澤民同志1989年9月26日的一段話，即“我們絕不能以黨代政，也絕不能以黨代法，這也是新聞界講的究竟是人治還是法治的問題，我想我們一定遵循法治的方針。”

 

三大派論爭了近20年，一直到1997年十五大召開才基本結束。十五大報告起草時，還有人寫信反對把“制”改為“治”。但中央最後採納了學者的建議，將“制”改為“治”。

 

在1979年以後的近20年裏，我寫了20多篇專題論文，全面闡述了以法治國的科學內涵、重大意義和法治國家的基本要求，並回答了“結合論”和“取消論”的種種質疑。後來我寫過一篇文章回顧三大派論爭這段歷史，題目是《從法制到法治———二十年改一字》。關於法制與法治的區別，我將它概括為三條：首先，法制是法律制度的簡稱，法律制度是相對於一個國家的經濟、政治、文化、軍事等制度來説的，而法治從來都是相對於人治來説的，沒有人治就無謂法治，相反亦然。其次，法律制度包括民法、刑法等一套法律規則以及這些規則怎麼制定、怎樣執行和遵守等制度;法治與人治則是兩種對立的治國理念和原則，即國家的長治久安不應寄希望於一兩個聖主賢君，而關鍵在於是否有一個良好的法律和制度，這些良好的法律還應得到切實的遵守。再次，任何一個國家的任何一個時期，都有自己的法律制度，但不一定是實行法治。

 

“以法治國”第一次進入黨的文獻

 

1980年，署名為人民日報特約評論員的《社會主義民主與法制的里程碑》總結了審判“四人幫”的經驗，這是中央書記處代表中央寫的，其中有一段話：審判“充分體現了以法治國的精神”，這是在黨的重要文獻中第一次用“以法治國”這一概念。

 

1980年7月，由於中共中央法律事務多起來了，中央書記處書記鄧力群向中國社科院法學所要人，説需要一個懂法律的人才。法學所的領導跟我談話，説決定把我借調到中央書記處。鄧力群此前曾經領導我們起草過64號文件，對我比較熟悉，但是他有一個規矩，調人之前先得看一兩篇文章，覺得行再調人。他看的就是1979年我發表在《紅旗》雜誌上那篇關於法律平等的文章，看了之後説可以調我。我在中央書記處研究室政治組工作了一年多。

 

我在書記處研究室工作期間，開始審判林彪、四人幫反革命集團。這是很大一件事情，彭真提出來，要書記處代表中央寫一篇文章，總結一下審判“四人幫”的經驗。我具體負責這篇文章的撰寫工作，寫的過程中我提出最好再找一個人合作，鄧力群同意了。於是我又邀請了同事王家福共同執筆。在起草過程中，滕文生參與了討論，最後由林澗青和鄧力群定稿。

 

這篇文章名叫《社會主義民主與法制的里程碑》，發表于1980年11月22日，署名為人民日報特約評論員，文章總結了審判林彪、四人幫反革命集團貫徹的五條原則：司法工作的獨立、司法工作的民主、實事求是、革命人道主義以及法律面前人人平等原則。文章中還有一段話：審判“充分體現了以法治國的精神”。這是在黨的重要文獻中第一次用“以法治國”這一概念。

 

“人權”入憲

 

應該講，我們和資本主義的人權觀點是有區別的，但我們社會主義也要講人權。

 

在寫作《論我國罪犯的法律地位》後很長一段時間，我沒有再寫關於人權問題的文章。從那時候開始一直到1991年，輿論界都一致反對人權這個概念，説這是西方口號。

 

1983年，我們社科院法學所接受了兩個任務：一個是批判人權，一個是批判無罪推定。所裏分配給了幾位同志。有趣的是，吳家璠是第一個在《人民日報》寫文章要借鑒西方無罪推定的人，現在他的任務是寫文章來批無罪推定。批人權問題的文章叫王家福、我和信春鷹三個人撰寫。我們三個人開會，我説，我有個條件，不能再説“人權是資産階級”的判斷，否則我就不參加了。應該講，我們和資本主義的人權觀點是有區別的，但我們社會主義也要講人權。王家福説行，他同意。先由信春鷹寫了兩萬多字初稿。後來這稿子和批無罪推定的文章都沒有發表。在那個氣候下這樣的文章不好寫，就有意拖掉了。

 

1991年初，中央出了16個題目，後來又加了3個。這19個題目中包括：蘇聯是怎麼發生變化的、西方的社會民主主義對中共和國際共運有什麼影響、怎樣看待民主、自由、人權問題，等等。中國社科院接受了一批任務，其中我、王家福和劉海年負責人權課題。我們先成立了一個課題組，到1992年又正式成立中國社會科學院人權研究中心，王家福任主任，我和劉海年、劉楠來是副主任。在人權研究中心舉辦的第一次會議上，有外交部等好幾個部委派人參加，影響很大。

 

接下來我們就寫了一系列報告，給中央提建議，比如説：什麼是人權、社會主義要高舉人權旗幟、怎樣區分人權問題和干涉內政的界限等等。那以後我們到過南亞和北美一些國家考察人權，前後給中央寫了60多份內部報告，對中央制定政策起了一定的影響。

 

1998年8月29日，我在全國人大常委會法律講座前與當時的李鵬委員長交談，他是表示“人權不是資本主義的專利品，我們社會主義國家也講人權”的中央領導之一。在這前後，有其他中央領導也開始講，人權不是資本主義的專利品，我們社會主義國家也講人權。

 

人權入憲前，全國開了6個座談會，其中一個座談會有5位憲法學家參加，我、張慶福、許崇德、韓大元和徐顯明。吳邦國主持會議，許崇德年紀最大，先叫許崇德講，他不講。後來點了我，我講了四個觀點。

 

我主張人權入憲，徐顯明稍後在發言中也講了這個問題。當時就有人反對，説為什麼一定要寫人權?全世界那麼多國家，也只是一部分國家把人權寫進了憲法，我們的憲法已經把公民的權利寫得很詳細了，沒有必要把人權再寫進憲法。後來中央還是採納了學者的建議。

 

2004年憲法修改後，中央電視臺做了一期50分鐘的專題，節目總結這次修憲的精神，我應邀在其中講了幾個問題，包括人權入憲。我講了這樣幾個理由，第一，12年以前，我們還説人權是資産階級口號，現在很多幹部不敢談人權，寫進憲法以後有利於進一步解放思想;第二，寫進憲法有利於給人權以制度上的保障，促進制度革新;第三，有利於在國際上提高地位，提高我們的發言權;第四，人權是人人應當享有的權利，不限于憲法規定的權利，法律不規定公民不一定沒有，人應當享有的權利範圍要廣，把人權這個總的概念寫進憲法比較科學，有它的特殊意義。

 

把人權寫進憲法的主張后來被採納了。