美國 金錢政治腐蝕國家治理能力

 

4月18日，上千名民眾在華盛頓國會山舉行抗議示威，要求國會採取行動結束政治腐敗並確保選舉自由公正。圖為警察將示威者驅趕至週邊，自願被逮捕的示威者可留在圈內。據抗議示威組織者稱，當日有數百名抗議者被警方逮捕。新華社發

 

4月15日，來自美國佛羅裏達的安德列亞·雷打著標語，上面貼滿了自製的“美元”，調侃美國選舉中的“金錢政治”。本報記者 張朋輝攝

 

 

 

伊萊扎·卡尼（《美國展望》雜誌高級編輯）

 

達雷爾·韋斯特（美國布魯金斯學會副會長兼政府研究部主任）

 

袁 徵（中國社會科學院美國研究所美國外交室主任）

 

林德山（中國政法大學政治與公共管理學院教授）

 

阿納托利·奧特爾巴（俄羅斯地緣政治問題研究院研究員）

 

約瑟夫·布拉姆爾（德國外交政策協會專家）

 

競選資金籌集——

民眾被擋在核心議程之外

 

伊萊扎·卡尼：2016年以來，不同民意調查機構的結果都顯示，美國人民對腐敗、就業、醫療保障、教育等問題十分關心。實際上，民眾擔心利益集團通過鉅額政治獻金腐蝕政治體制，甚至扭曲、控制整個選舉進程，進而對行政機構和立法機構産生影響。

 

美國的競選資金籌集制度造成普通民眾被擋在核心議程之外，整個競選過程被利益集團控制。美國總統奧巴馬對這一話題也很關注。在今年的國情咨文中，奧巴馬談到有關民主話題時表示，將利用到各州的機會，宣講他重新劃分選區和保障選舉權的政策主張，即涉及美國民主制度下的選舉不公問題。

 

金錢對美國政治的重要性不言而喻，從未見過資金不充裕的候選人能夠贏得選舉。美國歷史上多次出現億萬富翁試圖用金錢贏得選舉的情況，都引發民眾極大憤慨。現在，美國民眾期待國會出臺相關法案，對鉅額競選資金進行監管。鉅額捐贈資金和資金使用高度不透明，極易滋生腐敗，醜聞的出現使得民眾對改革的要求更迫切，這是一個不斷加碼的循環過程。

 

達雷爾·韋斯特：金錢對美國政治與經濟發展都産生影響。它影響政府議程的設置，影響官員的思考方式。為大選捐錢多的人往往能得到更多機會，金錢讓捐獻者有了更大的能力來影響決策。

 

從大選進程可以看到，大選耗費鉅資，競選人高度依賴金錢，而優渥的回報又讓越來越多的美國富人和企業熱衷為政治注資，形成惡性循環。在一個分配過度失衡、政治機構功能失調的時代，富豪們所擁有的大量資源與造勢能力強化了美國政治機制在透明度和公信力等方面存在的痼疾。

 

一項名為“美國成功經濟人士”的公共政策項目對美國收入前1%的家庭進行的調查顯示，99%的受訪者表示他們參與總統大選投票，其中68%表示向政客競選提供資金，比普通民眾高出許多。這一項目的另一項調查是過去6個月內是否接觸過美國的參議員、眾議員、白宮官員，回答“是”的受訪者分別有40%、37%、12%，這一結果也比普通民眾高出許多。原因很簡單，富人們深知介入政治的好處。

 

袁徵：“金錢是政治的母乳”，這是對當代美國政治一針見血的描述，它形象地道出金錢在美國政治中的重要作用。金錢可以通過選舉轉化為政治力量，它對候選人的行為、政黨的行動和政府的決策産生微妙的影響，並引發政治腐敗。

 

近幾十年來，美國的競選經費開支增長迅速。據統計，各級公職選舉開支由1952年的1.4億美元增至1980年的11億美元。2000年上升到30億美元，2012年高達73億美元。據預測，2016年美國大選總開支將可能超過100億美元，成為有史以來最昂貴的選舉。1976年，美國總統選舉開支為6690萬美元，2004年這一數字驚人地上升到7.179億美元。不到20年的時間裏，總統選舉的費用足足增長10倍以上。

 

美國的公職競選越來越成為“燒錢”遊戲。候選人越來越忙於籌集資金，卻忽略了普通民眾真正關心的問題，使得選舉越來越變成金錢的對決。

 

捐款和籌款雙方各有需求，發生權錢交易的幾率大為上升，由此滋生腐敗。美國總統當選後，往往通過提名公職來“論功行賞”。其中，駐外大使等職是肥缺。選舉成為有錢人的政治遊戲，普通民眾尤其是年輕人對政治越來越不感興趣，投票率在低位徘徊。2008年和2012年，只有大約57%至58%的美國公民參與投票。國會中期選舉的投票率甚至低於50%。

 

林德山：金錢在美國政治生活中作用日益重要的突出表現是，立法者或執政者越來越富有。在美國特殊的選舉體制下，雖然絕大部分資金來自籌資，但一些競選人也會自掏腰包。目前進行中的2016年大選，在競爭開放席位或挑戰在任者的候選人中，有15位競選者自掏資金佔其第一季度競選資金的一半以上，少則數百萬，多則數千萬美元。不難理解，過去幾十年美國競選成功者的個人財富水準何以不斷攀升。這種現象導致的惡果是，人們對這些日趨富有的政治家能否真正表達多層次的民意訴求感到懷疑。即使對那些並不富有的政治家來説，鋻於金錢對其政治成功的意義，他們也很難不計後果地與一些具有重要影響力的利益集團為敵。

 

與之相應的最大政治惡果，是人們對目前主流政黨的失望和對政治失去信心，尤其是對政治精英失去信任。這轉而為那些反主流政治的民粹主義力量提供了機會。它無形中強化了一種政治極化現象。這也正是人們對美國2016年大選最為突出的印象。

 

約瑟夫·布拉姆爾：美國民主政治最大的問題在於，有太多的金錢因素摻雜其中。政策制定者曾經通過改革競選財務制度暫緩這一“症狀”，但自2007年起，美國最高法院幾乎將改革法案的內容否決殆盡。最高法院的理由是，如果對向候選人捐款設置上限，那麼就等於限制了言論自由。換而言之，在最高法院看來，在候選人身上花錢保證了民眾自由表達政治觀點的權利。因此最高法院的這一規定無疑是給金錢政治的“洪流”打開了閥門，也為政治獻金、政治腐敗開啟了便利之門。

 

很多學者以及美國公民都表現出對金錢政治的擔憂。如果你問美國公民，大選之際最關心什麼問題，他們會告訴你，那些極少數的人擁有太多對這個國家政治系統的影響力。

 

林德山：從歷史傳統來看，金錢政治是伴隨美國現代政黨發展的客觀現象。美國的現代政黨有兩個顯著特徵。一是以選舉政治為中心。二是政黨本身組織鬆散，政黨、政治家的籌資能力在更大程度上決定了其贏得政治權力的能力。美國政黨制度尤其是選舉制度，是美國金錢政治賴以生存的重要環境。一方面，美國特殊的選舉制度有賴於龐大的競選資金來維持。另一方面，穩定的政黨結構也有利於利益集團集中並持續地運用政治資金力量。美國穩定的兩黨制結構事實上讓利益集團更易於選擇影響政治的路徑。與歐洲一些國家嚴格限制利益集團對立法活動的遊説相比，美國的法律體系實際上承認利益集團作為社會不同群體的代表參與和影響政治的權利。

 

表面上，不同利益集團“平等”的遊説權利承載著多元民主的美好願望，但事實上，政治權力結構的不平等導致了國家對不同社會群體的保護存在事實上的不平等。

 

伊萊扎·卡尼：“旋轉門”在美國是一個常見現象。官商關係密切産生的利益交換在美國是“合法的”腐敗。國會議員、政府高官離開政壇後，用顧問等身份開展遊説工作。美國法律雖然對此有一定限制，但並未從根本上杜絕這種情況，“旋轉門”實際上被特殊利益集團利用了。金錢政治已成為觀察美國政治不可回避的現象。民眾對政府的信心越來越低，這對民主體制的破壞性是致命的。民眾對民主制度沒有信心，就不會積極參與民主治理，低投票率就是民眾信心缺失的表現，這是公眾憤怒的直接反應，並且會不斷發酵、積累。

 

約瑟夫·布拉姆爾： 美國不少政客退位後進入企業擔任高管，這種“旋轉門”隱藏著危險。他們有些人一開始是企業高管，在政府部門中尋求職位，但心中始終惦記著將來帶著“人脈資源”回歸企業。這點在金融業上表現得最為明顯。克林頓政府任期內的財政部長魯賓曾極力推動美國放鬆對金融市場的管制。正是因為一再放鬆金融監管，才導致了華爾街後來的混亂，是金融危機的始作俑者。

 

權錢交易難除——

現行政治制度的必然結果

 

阿納托利·奧特爾巴：美國政治經濟制度從建立之初便註定了政治權力與經濟利益之間存在不可分割性。人們常用“由金錢驅動和運轉的政治秀”來形容美國大選。金錢成為政客們建立關係網、打通利益關節的靈丹妙藥。不掌握億萬資金，總統候選人很難在競選中脫穎而出，更何談推出自己的執政策略？無論誰當選美國總統，其主要目標是服務於富人，而不是廣大人民的利益。這意味著在國家政策制定和執行過程中，執政黨背後的利益集團永遠是優先選項，國家利益已位於次要地位。與此同時，金錢政治的氾濫致使社會貧富差距日益擴大，各階層之間的矛盾越發不可調和，社會問題層出不窮。

 

伊萊扎·卡尼：2016年在美國爆發的“民主之春”抗議，示威者提出了“參議員：履行職責”的口號，要求國會在預算、人事任命等問題上提高效率。這幾年，國會“功能失調”已經成為常態。國會也應意識到，必須調整狀態，改變不作為的局面，否則將面臨更多比“民主之春”規模更大的反對和挑戰。很多美國民眾傾向於把政治僵局等聯邦層面的問題同金錢政治聯繫起來，這兩者有很大關聯，政治僵局越難以解決，聯邦層面的治理問題越多，民眾對金錢政治的反對聲音就越高漲。

 

事實上，金錢政治嚴重腐蝕國家治理能力。“民主之春”的抗議者中有女權主義者、環境保護主義者，還有工會、移民組織、反警察暴力等人士，這是各階層共識的一種體現，因為大家都意識到了問題的根源。舉例來説，環境保護主義者就擔心自己的議程得不到推行，是因為候選人同利益集團進行了利益交換，阻礙相關政策實施。

 

達雷爾·韋斯特：在收入不平等方面，美國社會不同族群之間的不平等程度在加劇，白人與非洲裔美國人之間的收入差距在25年裏增加了兩倍。住房、教育水準與財産繼承方面存在的巨大差別是造成財富失衡的主要原因。

 

過去幾十年中，傾向富人的政治決策熱衷於減稅，導致用於中産階級接受教育的資金減少，大學費用高得離譜。這種不平等的長期存在，也剝奪了缺乏經濟優勢者的上升空間。金錢政治多是暗箱操作。由於法院裁定“花錢自由”與“言論自由”同等重要，競選經濟變得越來越神秘，富豪們可以為大選組織機構捐錢，而不用公佈他們的捐款訴求。富人正在創新政治介入模式，將競選活動、議題造勢與慈善融于一體。他們通過將基金會網絡、草根組織、免稅團體與超級政治行動委員會等相互交織來施加影響。

 

袁徵：美國實際上是由富人來制定遊戲規則、維護富人利益的社會。在打著民主旗號，實際上偏向權錢交易的治理模式下，帶來更為嚴重的社會分化問題。底層民眾忙於生計、對政治決策的參與度不高，越來越被排除在決策過程之外。這一階層的民眾在公共政策過程中缺乏代言人，造成日益被邊緣化，最終的結果就是貧富分化加劇，社會階層固化現象突出。金錢政治早已成為美式民主的弊病。在2016年國情咨文中，奧巴馬本人也承認金錢對政治的影響過大，稱“少數家族和幕後利益集團利用資金影響選舉”。

 

民眾對權錢交易的擔憂促使美國立法和執法部門逐步加大了對競選經費的管理，但競選經費水漲船高的趨勢表明改革成效有限。在金錢與個人自由的關係上，美國社會中存有不同看法。有人認為，選舉是自由表達的一種方式，是民主制的重要組成部分，不應附加過多約束；對競選捐款和開支加以限制，是對民眾言論自由的束縛，違背了憲法第一修正案的規定。2010年美國最高法院裁定，企業和工會有權無限制地在大選週期向“超級政治行動委員會”捐款。不僅如此，主張改革的公共利益集團和自由派人士無論是在人員組織，還是在經濟實力和影響力方面都難以同公司和勞工組織相抗衡。富有的捐款者和特殊利益集團總會找到新的漏洞鑽制度的空子。可以説，金錢政治是美國現行政治制度的必然産物。在現有的制度安排下，徹底根除金錢政治猶如天方夜譚。

 

林德山：美國政黨對現代媒體的依賴和迎合也進一步強化了金錢政治在政黨政治中的地位。過去幾十年美國大選中競選資金的不斷攀升很大程度上是由於媒體投入的不斷擴大。新媒體的發展對人們社會生活的滲透改變了政黨政治的運作環境。對遊移不定的選民來説，他們的最終選擇在更大程度上取決於媒體所展示的政黨或候選人形象。對媒體的投入水準在很大程度上決定了政黨或候選人的競選運動效果。政黨及候選人不斷加大對媒體的投入，一方面對於候選人的籌資能力提出了更高的要求，同時也顯著加強了受資本力量控制的媒體的政治地位。這些都進一步強化了金錢政治的地位。

 

約瑟夫·布拉姆爾：金錢政治不僅對制定政策有害，對美國的經濟也有不利影響。納稅人的錢都被聯邦政府送入了寡頭的口袋。如果財富市場缺乏甚至沒有競爭，市場內只被極少數的“玩家”主導操控，那就不是自由市場。美國的媒體行業、金融行業，都存在這樣的問題。可以説，這是導致美國經濟出現問題的本質原因。

 

正如我在專著《自由的代價》中總結的，金錢政治正在讓政策成為利益集團的政治庇護工具。所謂的民主模式成為那些控制著財政命脈的寡頭們搜斂財富的途徑。自由平等幸福的“美國夢”在破滅，取而代之的是日益加劇的貧富分化和階層固化。

 

金錢政治導致美國面臨結構性經濟衰退問題。如果深入觀察美國目前面臨的經濟問題，就會發現其週期性衰退的表像下，是結構性的缺陷問題。這不是自由市場經濟，而是寡頭操控的所謂“競爭市場”。

 

（人民日報記者章念生、張朋輝、林雪丹、馮雪珺、宋豪新採訪整理）