商務部合作司負責人解讀《對外投資備案（核準）報告暫行辦法》

　　2018年1月25日，商務部、人民銀行、國資委、銀監會、證監會、保監會、外匯局共同發佈了《對外投資備案（核準）報告暫行辦法》（商合發[2018]24號，以下簡稱《辦法》）。為了解《辦法》有關情況，針對社會各界關心的主要問題，記者採訪了商務部合作司負責人。

　　問：一、請介紹一下《辦法》出臺的背景。

　　黨的十八大以來，商務部認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，堅持穩中求進總基調，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，緊緊圍繞“一帶一路”建設，切實推進對外投資領域各項工作，一方面簡政放權，推進對外投資便利化，另一方面防範風險，確保對外投資健康有序開展。五年來，對外投資成效顯著，躋身對外投資大國行列。我國對外投資流量已連續兩年位居世界第2位，存量躍升至第6位。對外投資結構進一步優化。化工、電力、機器人等實體經濟和新興産業領域對外投資增多，服務國內經濟發展作用日益顯著。境外中資企業經濟效益持續向好。根據商務部統計，目前盈利和持平的境外中資企業佔比超過70%。深化我與世界各國互利合作。境外中資企業實現年均境外納稅279億美元，年均雇傭外方員工超100萬人。

　　但同時也應看我國對外投資領域還存在一些體制性制度性的問題和障礙，在一定程度上制約了對外投資的發展。如：重事前、輕事中事後的管理模式尚未有明顯改觀；監管合力尚未有效形成；政府部門監管能力和水準與企業對外投資方式多樣化的需求存在一定差距等。針對上述問題，完善對外投資管理制度，有效防範風險，引導對外投資健康有序發展，中央全面深化改革領導小組第三十五次會議審議通過了《關於規範企業海外經營行為的若干意見》，要求補足制度短板，逐步形成放管結合、風險控制有力的監管體制機制；國務院進一步明確要求加強對外投資備案（核準）報告管理工作，建立健全部門間信息統一歸集和共享機制。

　　黨的十九大報告提出，創新對外投資方式，為新時代對外投資工作指明瞭方向。商務部深入貫徹黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照轉變政府職能、深化簡政放權、創新監管方式的要求，會同人民銀行、國資委、銀監會、證監會、保監會、外匯局等部門，在總結現行對外投資管理實踐、借鑒國際經驗的基礎上，形成了《辦法》。《辦法》作為新時代對外投資管理的重要基礎性制度，在備案（核準）報告信息統一匯總、事中事後監管等方面推出了一系列創新性改革舉措，旨在實現對外投資事前、事中、事後全流程的管理，推進對外投資健康規範可持續發展，更好地服務“一帶一路”建設和對外開放大局。

　　二、《辦法》的亮點主要有哪些？

　　《辦法》作為引導和規範對外投資發展的一項重要基礎性制度，制定了一系列實實在在的具體舉措：

　　一是《辦法》建立了“管理分級分類、信息統一歸口、違規聯合懲戒”的對外投資管理模式。管理分級分類是指各部門依據國務院賦予的對外投資管理職責開展相應的對外投資備案（核準）報告工作，既包括非金融類對外投資又包括金融類對外投資，實現了全口徑對外投資管理；信息統一歸口是指商務部牽頭對外投資備案（核準）報告信息統一匯總，各部門定期將備案（核準）信息和報告信息通報商務部。商務部對信息進行歸類匯總，併發送各部門共享共用。各部門根據匯總信息開展監測報告、分析預警、有效干預等工作。違規聯合懲戒一方面是指如境內投資主體未按《辦法》規定履行相應義務的，商務部將會同相關主管部門視情採取提醒、約談、通報等措施；另一方面是指如發現境內投資主體存在偷逃稅款、騙取外匯等行為，管理部門將把有關問題線索轉交稅務、公安、工商、外匯管理等部門依法處理。

　　二是《辦法》明確對外投資備案（核準）按照“鼓勵發展+負面清單”進行管理。目前，商務部等部門實行“備案為主、核準為輔”的管理方式。為深化簡政放權，商務部等部門將在此基礎上積極推進“鼓勵發展+負面清單”管理方式，負面清單明確限制類、禁止類對外投資行業領域和方向。這有利於有效引導境內投資主體預期和行為，提高政策透明度和穩定性，進一步便利境內投資主體開展對外投資。

　　三是《辦法》明確對外投資備案（核準）實行最終目的地管理原則。《辦法》規定對外投資備案或核準的對像是境外設立的企業，這符合國際慣例和通行規則。同時進一步明確該境外設立企業為最終目的地企業，最終目的地指境內投資主體投資最終用於項目建設或持續生産經營的所在地，對於境內投資主體投資到最終目的地企業的路徑上設立的所有空殼公司，管理部門均不予備案或核準。這種“穿透式”管理有利於掌握對外投資資金真實去向，同時也有利於政府部門為對外投資企業提供精準服務和保障。但同時要強調，這種管理不是無限穿透，最終目的地企業再開展的投資活動不屬於現行對外投資管理範疇，無需辦理對外投資備案或核準手續。

　　四是《辦法》明確“凡備案（核準）必報告”的原則。《辦法》規定境內投資主體完成對外投資備案（核準）手續後，均應按相關規定，向相應的主管部門定期報送對外投資關鍵環節信息，境內投資主體報送信息的具體內容、途徑、頻率等由相關主管部門依據職責另行制定；當境內投資主體對外投資出現重大不利事件或突發安全事件時，按“一事一報”原則及時向相關主管部門報送，相關主管部門將情況通報商務部。

　　五是《辦法》明確對外投資事中事後監管的主要方式。按照黨的十九大提出“創新監管方式”的要求，《辦法》規定了重點督察和“雙隨機、一公開”抽查工作相結合的事中事後監管方式。一方面，考慮到重大情形投資可能會帶來較大風險，容易引發矛盾和糾紛，既造成經濟損失，也損害我國對外形象，因此需重點關注，進行重點督察；另一方面，通過開展“雙隨機、一公開”抽查工作，將所有對外投資備案（核準）報告信息納入檢查對象名錄庫，實現對外投資事中事後監管全覆蓋。

　　六是《辦法》明確強化信息化手段開展對外投資管理工作。為持續推進對外投資便利化，《辦法》規定“鼓勵相關主管部門運用電子政務手段實行對外投資網上備案（核準）管理，提高辦事效率，提供優質服務”。同時，為切實做好對外投資備案（核準）報告信息的歸集匯總、監測報告、預警分析等工作，商務部建立“境外企業和對外投資聯絡服務平臺”，與相關部門實現信息共享共用，形成合力，共同做好對外投資監管工作。

　　三、《辦法》的主要內容是什麼？

　　《辦法》共6章26條，主要包括總則、備案和核準、報告、監管、事後舉措、附則。主要內容為：

　　（一）在第一章“總則”中，明確了商務、金融、國資等主管部門依各自職能依法開展境內投資主體對外投資備案（核準）報告等工作，按照“橫向協作、縱向聯動”的原則，形成監管合力。

　　（二）在第二章“備案和核準”中，規定了人民銀行、國務院國資委、銀監會、證監會、保監會將每個月度辦理的對外投資備案（核準）事項情況，于次月15個工作日內通報商務部匯總。商務部定期將匯總信息反饋給上述部門和機構。

　　（三）在第三章“報告”中，規定了人民銀行、國務院國資委、銀監會、證監會、保監會對負責的境內投資主體報送的對外投資信息，每半年後1個月內通報商務部統一匯總。商務部定期將匯總信息反饋給上述部門和機構。同時相關主管部門應按照本部門職責和分工，充分利用商務部匯總收集的信息，開展對外投資管理工作。

　　（四）在第四章“監管”中，規定了相關主管部門每半年將重點督查和隨機抽查的情況通報商務部匯總。

　　（五）在第五章“事後舉措”中，規定了相關主管部門對境內投資主體對外投資違規違法行應實施的懲戒措施。

　　（六）在第六章“附則”中，規定了中央管理的其他單位對外投資備案（核準）報告工作參照本《辦法》執行。

　　四、商務部在對外投資領域所做工作有哪些？

　　商務部全面履行對外投資主管部門職責，轉變管理方式、強化服務保障、加強風險防範，初步形成了科學規範、運轉有效的管理和服務體系。

　　一是持續推進對外投資管理體制改革。商務部高度重視對外投資體制改革創新，不斷釋放制度紅利，極大激發企業對外投資積極性，促進對外投資健康有序發展。2009年，商務部發佈《境外投資管理辦法》（商務部2009年第5號令），明確由商務部和省級商務主管部門對企業對外投資實行核準。2014年，根據形勢發展變化需要，商務部對號令進行了修改完善，形成了新的《境外投資管理辦法》（商務部2014年第3號令），確立了“備案為主、核準為輔”管理模式，目前99.5%的對外投資均實行備案管理。

　　二是積極使用電子政務方式開展對外投資管理。2004年商務部建立了覆蓋全國的“境外投資批准證書網上發放系統”，實現了互聯網上辦理對外投資核準手續；2009年該系統升級為“境外投資管理系統”，對外投資管理絕大部分環節（如備案核準、投資促進、服務保障、風險防範等）均通過互聯網實現。2015年，商務部對企業對外投資備案全面實現了無紙化管理，進一步便利企業對外投資。2017年，商務部建立了“境外企業和對外投資聯絡服務平臺”，該平臺具備視頻會議、統計分析、備案（核準）報告、風險預警等10多項功能，通過綜合運用互聯網和大數據技術，將顯著提高對外投資管理能力和服務水準。

　　三是建立健全對外直接投資統計制度。2002年，商務部、國家統計局在借鑒國際對外直接投資統計標準的基礎上，建立了我國首部《對外直接投資統計制度》，統計我國非金融領域對外直接投資情況。2008年國家外匯局作為金融管理部門正式加入，三部門聯合發佈全行業的《對外直接投資統計制度》，按月對外發佈統計數據，每年9月底前權威發佈《年度對外直接投資統計公報》（中英文）。目前，統計數據為管理部門開展對外投資宏觀監測、政策制定提供了重要支撐。

　　四是深入推進對外投資監管方式改革。商務部貫徹落實國務院“放管服”改革要求，加強對外投資合作事中事後監管，制定了《對外投資合作“雙隨機、一公開”監管工作細則（試行）》，細化“一單、兩庫、一細則”，並完成了首次對外投資合作抽查。商務部是首個在對外投資領域開展“雙隨機、一公開”監管工作的部門。

　　五是切實加強對外投資服務保障。為企業對外投資提供精準、優質、高效的公共服務是商務部做好對外投資管理工作重要著力點。通過定期發佈《對外投資合作國別（地區）指南》、《中國對外投資合作發展報告》、《國別貿易投資環境報告》等，幫助企業了解東道國環境，提高跨國經營能力；通過與130多個國家簽訂雙邊投資保護協定，與多個國家簽訂基礎設施領域合作協定、投資促進備忘錄等，為企業對外投資合作創造穩定透明的外部環境；通過多雙邊經貿機制、駐外經商機構、境外中資企業商會等途徑，積極為企業對外投資排除障礙，協助解決困難，維護企業合法權益。

　　六是不斷強化對外投資風險防範。防範和化解對外投資風險始終是商務部對外投資管理中的重要工作。近年來，商務部牽頭制定了《關於改進境外企業和對外投資安全工作的若干意見》，並經中央全面深化改革領導小組第三十六次會議審議通過；會同有關部門制定了《境外中資企業機構和人員安全管理規定》；發佈了《境外中資企業機構和人員安全管理指南》；密切關注國際安全形勢變化，會同有關部門加強境外風險監測，及時發佈預警，提醒企業加強安全防範，2013年以來共發佈預警150余期；妥善處理各類突發事件60余起。有效保障境外企業和對外投資安全。

　　五、下一步商務部對外投資工作有哪些考慮？

　　“一分部署、九分落實”。為確保《辦法》落到實處、起到實效，一方面，商務部和有關部門將根據《辦法》的要求抓緊制定配套措施；另一方面，商務部也將認真做好對外投資備案（核準）報告信息的統一歸集、監測報告和分析預警，為對外投資宏觀管理、有效干預等提供支持。同時，商務部將著力做好以下幾項工作：一是修訂《境外投資管理辦法》，重點是圍繞落實近兩年來黨中央、國務院關於對外投資決策部署開展修訂工作。二是會同有關部門繼續推進境外投資條例制訂工作，為對外投資健康規範有序發展提供法律保障。三是強化對外投資事中事後監管。2018年，在全國範圍內推動開展對外投資“雙隨機、一公開”抽查工作；完善聯絡服務平臺建設；發揮行業商協會和境外中資企業商會自律作用；研究制定對外投資“黑名單”制度。四是提高服務保障水準。加快與有關國家商簽投資協定，繼續做好國別産業指導、風險防控和權益保障工作。積極培育對外投資仲介服務機構，提高社會化服務水準。指導企業重視境外利益融合，積極履行社會責任。

　　2018年是貫徹黨的十九大精神的開局之年，是改革開放40週年，是決勝全面建成小康社會的關鍵一年，商務部將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和中央經濟工作會議精神，堅持擴大開放不動搖、堅持貿易投資便利化不動搖、堅持切實防範風險不動搖、堅持創新對外投資方式不動搖、堅持對外投資高品質發展不動搖，發揚“釘釘子”精神，不斷完善和優化公開、透明、可預期的制度環境，努力實現新時代對外投資工作新提高新突破新局面，推動我國從對外投資大國向投資強國邁進。