司法改革：法官隊伍“大洗牌” 反腐“鞭子”高懸

　　7月，全國司法體制改革推進會召開，一系列重要文件密集出臺：《關於認罪認罰從寬制度改革試點方案》《關於建立法官、檢察官懲戒制度的意見(試行)》《保護司法人員依法履行法定職責規定》…… 司法體制改革已進入攻堅克難的深水區。其中，司法責任制改革是司法改革的重中之重，其直接相關的法官隊伍又是改革所觸及的核心群體。

　　據了解，目前全國已有693家試點法院有序推進以司法責任制為核心的重大改革試點。截至6月底，已有北京、吉林、上海、湖北、廣東、海南、青海等7個省市的高級法院、95個中級法院、469個基層法院完成員額法官選任工作，産生入額法官24035名，85%以上司法人力資源配置到辦案一線，誰辦案誰負責的新型審判權力運行機制初步形成，辦案品質效率穩步提升。可以説，改革的階段性成效已經顯現。

　　在改革中，法官隊伍呈現出哪些變化？這些變化又能在多大程度上遏制司法腐敗，推進公平正義？在司法改革走入深水區之際，半月談記者走訪了多地法院。

　　員額制改革：法官隊伍“大洗牌”

　　——司法責任制改革：法官群體之變(上篇)

　　員額製作為按司法規律配置司法人力資源，實現法官正規化、專業化、職業化的重要制度，是完善司法責任制的基石。這項改革的設計初衷是以入額法官為核心，建立“法官—審判輔助人員—司法行政人員”的獨立性審判團隊，逐步剝離束縛在法官身上的非審判事務，實現“讓審理者裁判，由裁判者負責”。由此一來，這項讓法官隊伍“重新洗牌”的改革，必然觸及司法人員切身利益，被稱為難啃的硬骨頭。

　　法官精英化成大勢所趨

　　貴陽市花溪區法院是貴州省第一批試點單位之一。半月談記者在法院採訪時，院長吳莎介紹，30名法官通過遴選成為全省首批員額制法官，形成了以中青年法官為主，年齡和學歷結構更加合理的精英法官隊伍，優質審判資源回歸審判一線。“過去誰都負責但是誰都不負責，現在權力和責任相一致，審判組織的規範化確定了法官的地位。”她説，通過司法改革，最終就是實現老百姓看得見的公正。

　　員額法官高燕、王玨告訴記者，心態和壓力上，改革前和改革後肯定不一樣。改革前聽説這個事情，很迷茫、很徬徨，職業前景和發展方向到底怎麼樣是未知數。現在感覺到要承擔責任，案子需要自己拍板，工作量隨之增大。“現在我們的關注點就是怎麼辦好案。”

　　李岳，2008年大學畢業後進入上海市閔行區法院工作，2011年成為助理審判員，2015年入額成為審判員。她坦言，這次司法改革確實考慮到年輕人的利益，也是憑實力上崗。在閔行法院，有一些審判員沒有入額；由於多年沒有在一線辦案，一些二線部門的老法官主動選擇留在綜合崗位。此外，在筆試和面試關，也有老資格的審判員被刷下來。

　　廣東省高級人民法院副院長霍敏介紹，廣東由於區域發展不平衡，不同地區面臨的人案矛盾差異大，針對這種情況，省內明確提出全省統籌員額分配，適當向基層、辦案任務重的法院傾斜，法官員額比例最高的佔51.7%，最低的為20.8%。其中，珠三角5個地市案件量佔全省近70%，員額佔全省比例達65.56%。未能入額的法官有的成為法官助理、合議法官，有的負責審理簡易案件，還有部分退休、調離或辭職。

　　廣東省佛山中院民三庭未能入額的法官吳媛媛説，改革前只要通過司法考試和培訓就可以成為法官，改革後法官要走精英化、職業化的道路，門檻提高了，有利於提高法官素質，樹立司法權威和法官形象。她説，員額制對個人成長來説是陣痛，自己也很遺憾這次沒有入額，但只要通過自己的努力，遲早能成為職業法官。

　　在吉林，按照中央給出的員額制法官佔政法專項編制控制在39%的紅線，吉林省法官要壓縮2/5左右。吉林省委政法委一名負責人介紹，一步到位控員額、不設過渡期，是吉林推進員額制改革的一大特點。“員額制改革讓不少人退休前失去了引以為傲的法官、檢察官身份，確實阻力很大。改革初，業內人士建議可設置5年過渡期，通過自然減員、消化達到規定的員額比例。這樣固然阻力小，但較長過渡期、論資排輩進員額，不僅會挫傷年輕人的積極性，還會讓改革打折扣。”這位負責人説。

　　改革倒逼司法人員精細化分工

　　半月談記者在廣州、深圳、佛山等地採訪發現，不少法院通過對案件進行繁簡分流、配備輔助人員、精細化分工等做法破解案多人少難題，取得一定成效。

　　“就像大貨車佔住了快車道，誰也跑不快。”一名資深法官向記者解釋説，以往案件不分難易，有的年輕法官也可能碰到疑難案件，不知從何下手。繁簡分流後，資深法官可以集中精力去辦重大疑難案件，把案件辦成精品。

　　此外，針對部分地區案多人少的情況，廣東省出臺了《勞動合同制司法輔助人員管理暫行規定》，由地方財政出錢購買社會服務，解決司法輔助人員不足問題。據廣東省委政法委介紹，目前，全省法院、檢察院已分別配備此類輔助人員5834名和3138名，其餘將逐步招錄配備到位。廣州市兩級法院、檢察院此類輔助人員經費保障標準已達到編制內輔助人員的70%。

　　針對改革後老法官作用發揮問題，吉林省高級人民法院設立資深法官諮詢委員會，對具有豐富審判經驗的未入額資深法官，任命為資深法官諮詢委員會委員，分到各合議庭中，專職承擔案件指導、審判調研、廉政監督等職責。

　　貴州省安順市平壩區法院是貴州第二批試點法院。改革前在一線辦案的劉顯恒有26年的法院工作經驗，改革後他沒能入額。“一開始很失落，臨近退休，連法官資格都沒有了。但細想，改革是大趨勢。好幾個審判團隊都找我，希望我進入他們的團隊。”他説，改革之後員額法官工作量加大，不過辦案效率提升。今年1月~5月，某個法官共結案58件，試點以後，僅僅6月份一個月就結案39件。

　　通過改革落實員額制，長期以來存在的人員混崗、審判資源配置不合理、審判人員職務晉陞不暢等問題正在得到解決。在上海，以法官為核心，以法官助理、書記員為輔助，符合司法職業特點的人員管理制度基本建成。審判人員資源配置得到優化，審判一線實際力量得到增強。法官與審判輔助人員的比例從改革前的1：0.75變為改革後的1：1.75。法官助理的設置，使法官能有時間和精力更加專注于審判中心業務。入額法官中45歲以下中青年骨幹比例提高4.1%，碩士以上學歷的比例提高4%，平均從事司法工作年限18年。

　　“圍城心態”呼喚權責更明晰

　　基層司法人員認為，法官職業保障的改革應當同步推動。目前仍有不少人抱有“圍城心態”：一部分人想要進入員額，但能力、水準有限；另一部分人進入了員額，卻要面臨巨大的案件壓力和責任、風險，心態徬徨。

　　貴州省安順市平壩區法院一名員額法官説：“現在法官的責任清單大多是比較原則的規定，很籠統，讓我們職業安全感很差。司法過程中的責任不清問題應引起重視，因為現在的責任加大了，所以更應明確責任。”

　　上海全面推進審判權力運行機制改革，司法責任制進一步得到落實。一是以科學的審判權力運行機制為前提，實現“讓審理者裁判”。制定了獨任法官、合議庭審判規則及審判人員權力清單，突出司法工作親歷性，明確獨任法官、合議庭獨立辦案、獨立簽發裁判文書的職責和權限。二是以嚴格的審判責任制為核心，落實“由裁判者負責”。制定了審判人員責任清單，強化合議庭對合議庭案件品質共同負責的原則，著力解決合議庭“合而不議”、“參而不審”、權責不明、責任難落實的問題。(采寫記者：毛一竹、汪軍、黃安琪、吳昊)

　　向行政干預和法官腐敗開刀

　　————司法責任制改革：法官群體之變(中篇)

　　司法責任制改革直接關係司法公正。通過改革，長期以來存在的審判分離、權責不明、層層審批、請示彙報等行政化問題正在得到解決，法官的審判主體地位進一步凸顯，“讓審理者裁判、由裁判者負責”真正得到落實，權責明晰、權責統一、監督有序、制約有效的審判權力運行機制基本建立。

　　劍指審判分離、層層審批

　　司法責任制是司法改革的“牛鼻子”，其改革的目的在於落實“讓審理者裁判”。過去，法官走行政職級序列，只有多設機構，才能增加職數、解決職級待遇，造成內設機構多、幹部多、審批環節多，司法責任制難以真正落實。隨著員額制改革的逐步深入，案件品質全部落到員額法官身上，加上追責終身制，他們會力排外界干預，同時加強自我約束。誰辦案、誰負責，未參與辦案的領導原則上不再審批，對於法官來説，責任比以前更重了。

　　廣東佛山市順德區人民法院院長萬選才認為，隨著案件簽發權的下發，多數案件審判不再需要“二道手”；另外，一些具有豐富審判經驗的副庭長、庭長、副院長從審批案件等事務性工作中解放出來，回歸一線，直接承辦案件，這些都使審判效率和品質得到較大提升。

　　深圳市前海合作區人民法院一名主審法官告訴半月談記者，現在大部分案件的裁判文書都由主審法官或合議庭審判長來簽發，“誰審誰判誰負責”。跟以往相比，法官審理案件更加謹慎，要經過深思熟慮、反復斟酌才敢下筆。

　　2015年，廣東高院印發了《廣東省健全審判運行機制完善審判責任制改革試點方案》。當中明確規定，院長對特別重大疑難複雜案件行使案中監督權；院長、庭長不得就案件實體處理直接否定或變相干預合議庭的意見；院長、庭長行使案中監督權，必須全程書面留痕。另外，上級法院及其工作人員不得干預下級法院個案審理。下級法院原則上只能就法律適用問題及有特別規定的案件逐級請示。

　　為了改革傳統的辦案、審判模式，吉林省高級人民法院在合理確定員額基礎上，實施以主審法官為核心的合議庭主導辦案制度，改變了以往層層把關、逐級審批的行政主導方式，組建了36個相對固定的合議庭。每個合議庭按照“1名主審法官+2名合議法官+3名法官助理+1名書記員”的模式組成審判團隊，主審法官在整個過程中獨立辦案並對案件終身負責。一位法官説，這改革了傳統層層審批模式，弱化了法院傳統行政管理色彩，縮短了審判管理鏈條。

　　合議庭運行機制的構建，真正使合議庭和員額法官走上依法獨立公正行使審判權的良性軌道。吉林松原市中級人民法院民二庭副庭長、民事第五合議庭審判長宋作霖説：“前不久，我們審理一起重審後對一審結果不服又提出上訴的拆遷糾紛案件，合議庭對此案的審理十分慎重，開始沒有統一意見，案件主審人先查判例，又查法學名家的看法，後再經合議庭復議，大家統一了意見。案件宣判後，當事人稱公正公平，息訴服判。”

　　將審判權裝入制度的籠子

　　法官的權力更大、責任更重，監督同樣必不可少。廣東省高院司改辦主任王慶豐介紹，廣東高院已經出臺案件品質監督管理辦法，對案件倒查的範圍、程式、標準進行規範，要求審判監督改判案件、發回再審的案件、確認法院為國家賠償主體責任的案件，必須立即倒查。去年高院對一名刑事法官程式違法追究了責任，深圳市有5名法官因辦案拖延被通報批評。

　　廣州市花都區人民法院探索通過“司法責任聽證會”的形式認定法官的責任。聽證會通過院長、庭長審查，審判監督庭、紀檢組評析，主審法官、合議庭參與聽證，按照少數服從多數的原則投票認定責任，最終決定記入法官檔案。

　　為了強化員額制法官司法監督，完善案件監督機制，努力實現法官依法辦案，貴州省榕江縣法院以審監庭評查為主，員額制法官交叉評查為輔，同時推行第三方評查，並將評查結果納入“以案定補”依據。今年上半年，在審結的531件案件中，審監庭評查案件佔77.8%，員額制法官評查案件佔22.2%，第三方評查案件11件，案件合格率達99.2%。

　　司法反腐“鞭子”高懸

　　58歲的修保是吉林省著名律師。這個曾經令很多法官“頭疼”的律師，如今成為司法改革試點後吉林省法官、檢察官懲戒委員會的首批專家委員之一。

　　吉林省委政法委相關負責人介紹，法官、檢察官懲戒委員會是負責對法官、檢察官涉嫌違反職業道德或職業紀律行為進行審議，並根據審議結果，提出懲戒或保護建議的專門機構，是司法體制改革的重要制度設計。其工作是充分體現公正性和專業性，推動法官、檢察官依法公正行使職權，依法保障當事法官、檢察官受到公平對待，維護公平正義。其委員分別由來自政法機關及法學會、律師協會、高校的資深業內人士擔任。

　　“懲戒委賦予委員的‘鞭子’讓法官、檢察官時刻對法律保持敬畏。”修保説，他第一次參加審議懲戒委員會工作規則時建議，“懲戒委員會委員在發現法官、檢察官涉嫌違反職業道德或職業紀律行為等情況後，可向懲戒委員會提出相應建議”，被全文采納並寫入文件。

　　這條看似平常的建議，意味著懲戒委員會擁有了讓法官、檢察官害怕的“鞭子”：委員在發現法官、檢察官辦了“冤假錯案”或其他違反道德、紀律的行為的線索後提出建議，查實後可以剝奪涉案法官、檢察官的身份，嚴重者將移交紀檢、司法機關追究責任。“法官、檢察官第一次真正會‘害怕’我這個律師。”修保説。

　　在上海，則建立了完善的司法廉潔監督機制。上海法院建立了案件廉政回訪制度和廉政風險環節監督提示系統，2015年發放廉政監督卡91.2萬份，開展案件廉政回訪9961次。此外，還健全完善了“法官任職回避制度”和“一方退出”機制，目前上海法院配偶和子女是律師的103名法官，已經按規定全部實現一方退出。(采寫記者：毛一竹、吳昊、汪軍、黃安琪)

　　落實司法責任制還需“精裝修”

　　——司法責任制改革：法官群體之變(下篇)

　　推進落實司法責任制的關鍵是建立權責統一、權責明晰、權力制約的司法權運行機制。當前，在改革審判權力運行機制、明確司法人員職責和權限、審判責任的認定和追究、加強法官的履職保障、解決制約審判權運行的行政化問題等方面，仍有不少待啃的“硬骨頭”。細化相關規定，落實職業保障，司法責任制改革的“精裝修”勢在必行。

　　案多人少如何破解

　　像很多發達地區的法院一樣，地處深圳中心城區的福田區法院同樣面對案多人少的境況。2014年該法院共受理案件39000多件，2015年受理案件增長到56000多件，但入額法官只有112名。“案件突飛猛進，法官人數沒有增加，只能充分發揮團隊作戰精神，提高辦案效率。”知識産權庭庭長魏巍説。

　　貴州省貴定縣法院員額法官向正榮有著20年審判工作經驗，目前，他所在的第二審判團隊有3人：員額法官、法官助理和書記員。向正榮説，改革之後，遴選出來的員額法官在尊榮感方面得以提升，但辦案壓力比以往至少增加一半。之前，案件最多的時候每年100件左右，而2015年他的團隊全年辦案197件，今年保守估計160件。

　　“以前我一年只辦100多件案，現在一年辦500多件案，每個都需要我開庭、閱卷，多的時候一天要開6個庭。”佛山中院法官崔景誠告訴半月談記者，今年案件增幅在30%左右。受經濟形勢影響，經濟糾紛、勞動爭議案件迅速增加。他認為，員額制改革之後，法官需要心無旁騖地辦案，只有完善職業保障，才能實現這一目標。

　　上海市閔行區人民法院首批入額法官李岳所在的審監庭的案件數量相對較少。為了緩解案多人少及法院內設部門之間案件數量不均衡的問題，閔行區法院試點打破內部部門壁壘。因此，除了辦理本庭的案件，李岳還幫助其他庭辦理案件，每年辦理約50件案件。“目前的考核體系並不是簡單的計件制，會將案件難度等因素納入考核範圍中，評價也更加合理，大家也不會為了跑數量和分案子計較。”李岳説。

　　李岳認為，一方面應儘快明確法官單獨職務序列的晉陞標準和細節，讓法官能看清職業前景、專注于業務；另一方面，員額制改革後一線的審判力量增加，但僅是在審判員和助理審判員中遴選，屬於結構上的優化，未來應將更多優秀的法官助理通過遴選充實到審判一線，應對案多人少的問題。

　　“放權”與“控權”如何精細化

　　半月談記者在採訪時，業內人士呼籲，真正要實現審判獨立和司法公正，必須有硬性的體制機制保障員額法官的“審判獨立”，避免法官因不聽“招呼”而被調離法官隊伍，同時，一些與法院業務無關的考核指標應該取消，讓法院全心全意投入審判工作。另外，不少員額法官對錯案終身追責擔心較多，尤其是一些年輕法官對此“壓力山大”。他們認為，對錯案類型、追責範圍、程式等應予以明確，將徇私枉法與辦案經驗或能力不足嚴格區分開。

　　貴州榕江縣法院一名法官有一個擔心：如果法官沒有很好地“聽招呼”，很有可能被調動，去往某鄉鎮當副鎮長，或者被安排到立案大廳搞接待。這種“招呼”，既有可能是當地相關方面的“招呼”，也有可能是法院領導的“招呼”。“如果制度上能保證主審法官不受干擾，那麼通過遴選出來的員額法官就能真正實現職業化。”他説。

　　吉林省松原市中級人民法院院長程鳳義認為，員額制及審判機制改革落實後，如何進一步明晰各級法官、司法輔助人員的責權，明確辦案、審判及評查、監督流程等一系列“精裝修”是下一階段改革的“硬骨頭”。

　　程鳳義介紹，松原市中級法院在推進司法責任制相關改革的“精裝修”過程中，建立了審判人員的權力清單制度，實行各審判主體在規定的權責範圍內行使權力、履行職責，最大限度地還權于合議庭。對合議庭共明確13項職責，對審判長明確15項職責，對承辦法官明確12項職責，並賦予其依法獨立行使的審判權力，凡合議庭依法裁判的案件，裁判文書由審判長簽發。

　　程鳳義認為，在“放權”的同時，還要同步強化“控權”設計，實現“有權必有責，用權受監督”。“尤其要明確差錯責任和違法審判責任的範圍和界限。”

　　7月底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發了《保護司法人員依法履行法定職責規定》，這是首個全面加強法官檢察官依法履職保護的綱領性文件。在規範責任追究方面，《規定》強調準確追責與必要保護相統一，從三個方面作了規定。一是確立了錯案責任追究的標準。明確追究錯案責任以故意違反法律、法規或者有重大過失導致錯案並造成嚴重後果的為限，並對執法各環節中法官、檢察官履行法定職責應當承擔責任的情形進行了區分界定，防止不當擔責，以解除法官檢察官的後顧之憂。二是規範責任追究的程式。首次確立了非經法官、檢察官懲戒委員會審議不受錯案責任追究的原則。三是建立了不實舉報的澄清、善後機制。可以説，這個規定是司法人員的一粒“定心丸”。

　　法官的職業尊榮感如何保障

　　“司法改革同時也是職業尊榮的再塑造。”上海市高級人民法院行政庭首批入額法官陳振宇説，以往法官的職業路徑是“法官--審判長助理--審判長--副庭長--庭長”，以後更多的是職業化、專業化的追求，從科級、處級變為了“幾級法官”。但是，法官的職業尊榮感除了來自獨立的審判權、精英化的工作方式，還應有一定的收入保障，這是一個繞不開的話題。目前上海薪資保障已經落地，作為市級層面的法官，收入增加了50%，確確實實提升了尊榮感。

　　上海法官、檢察官遴選(懲戒)委員會委員葉青教授認為，後續改革應在提升職業尊榮感上繼續發力。部分地方在員額制改革之後職業保障沒有跟進，文件預設的價值追求並沒有真正地被一線的價值承載主體感受到和認同，還缺少獲得感。有些基層法院法官的待遇還降低了，和他們對改革的預期相距較遠。

　　廣東省人大代表、律師劉濤説，司法改革已經進入深水區，淺水區的問題應該儘快解決。法官入額以後的待遇問題，配套方案很早就有了，但很多地方沒有落地；個別極端行為對法官人身傷害、名譽權傷害的影響非常大，亟須完善職業保障制度。此外，法官遴選是重中之重，怎樣讓遴選委員會發揮作用，委員的責任如何確定等等，需要儘快拿出一套科學可行的方案。