美國三大體系為頁巖氣開發護航

新華網據中國石油報報道 近日，美國能源信息署（EIA）將此前被認為頁巖油儲量佔全美2/3的蒙特利頁巖油可採儲量預測值從137億桶猛降至6億桶。這無疑是給了時下火熱的“頁巖革命”當頭一棒，不少媒體紛紛宣稱“美國‘頁巖氣革命’及能源瀕臨破滅”。誠然，美國“頁巖氣革命”還能輝煌多久？我們無從知曉也很難預測，但美國“頁巖氣革命”促進美國國內油氣産量快速增長，對全球油氣市場正在産生不可估量的影響。而促進這一成功的原因更值得我們研究借鑒。

首先，美國政策體系為頁巖氣開發提供了多方面的政策扶植。長期以來，美國政府都支持和鼓勵對本土非常規油氣資源特別是頁巖氣的勘探開發，併為此陸續出臺了一系列的扶植政策。這些扶持政策主要表現在稅收減免、財政補貼、開放天然氣價格、管道運輸規範及技術研發等方面。

稅收減免及財政補貼是美國政府支持頁巖氣開發的主要政策形式。在頁巖氣開發初期，美國政府出臺的一系列優惠政策，極大地增加了非常規油氣鑽井的積極性，促進了頁巖氣産量的上漲。例如，1980年出臺的《能源意外獲利法》明確規定非常規油氣井的補貼額度為每桶油當量3美元，這一補貼一直持續到1992年，被認為是誘發美國“頁巖氣革命”的關鍵政策。1978年的《天然氣政策法案》放鬆對天然氣價格的管控，使天然氣價格市場化，小公司具有平等的機會參與到頁巖氣開發中來——事實上，中小企業才是美國頁巖氣開發的中堅力量。管網運行的市場化公平準入機制，以及政府對管道公司實行的稅率減免政策，也為頁巖氣提供了良好的管輸條件。

同時，美國政府還為頁巖氣等非常規能源的技術研發提供了巨大的財政支持。美國政府設立了專門的非常規油氣資源研究基金，開展了針對頁巖氣研發的“東部頁巖氣項目”，投入大量資金用於非常規油氣技術的研發。在頁巖氣開發的30多年內，美國政府先後投入60多億美元用於非常規天然氣的勘探開發，其中用於培訓和研發的費用就將近20億美元。

其次，美國監管體系規範頁巖氣開發的健康和可持續發展。由於頁巖氣的開發存在特殊的環境危害，美國政府特別重視對頁巖氣開發的監管，嚴格規範頁巖氣開發的各個方面，保障頁巖氣的可持續開發。

頁巖氣開發的監管體系是在傳統油氣監管的基礎上形成的，監管機構基本與常規油氣一致。美國頁巖氣的監管框架具有“以州為主，聯邦調控”的特點：在聯邦層面，頁巖氣開發的主管部門為美國能源部，其下屬的聯邦能源監管委員會為主要的監管機構，同時，聯邦環境保護署司職大部分聯邦環境法律法規，土地管理局和林務局管理在聯邦所屬土地上進行的頁巖氣開發活動，財政部負責制定部分財稅優惠政策，勞工部和運輸部也對頁巖氣開發相關環節進行監管。在州及地方層面，地方機構發揮著更為實質性的監管作用，直接參與頁巖氣開發監管的機構主要有州環保局、州能源委員會及州公用事業監管委員會。州能源委員會通常制定有關場地許可、鑽井、完井和開採的相關要求，而環境和水務部門則對水資源、排放物和廢棄物管理進行監管，州公用事業監管委員會則主要受理頁巖氣開發過程中相關的投訴意見。

最後，美國法律體系為頁巖氣開發監管提供有效支撐。美國嚴格管控頁巖氣開發的各個環節，在頁巖氣開發過程中涉及資源産權和地表權利等方面的法律法規均以常規油氣資源為參照。

由於存在環保風險，頁巖氣開發面臨一系列嚴苛的環保法規，這些法規也是頁巖氣法律體系的主要構成。頁巖氣開發涉及的主要聯邦環境法規包括：1.涉及水資源監管的《清潔水法案》規範與頁巖氣鑽井和生産有關的水地表排放以及生産場地的暴雨雨水徑流、《安全飲用水法案》規範頁巖氣開發活動中流體的地下注入；2.涉及氣體排放的《清潔空氣法案》限定從鑽探、處理和與鑽井和生産有關的氣體排放；3.涉及廢棄物管理的《資源保護與恢復法案》規範生産和危險廢棄物的處理、《綜合環境反應補償與責任法》對有害廢物的棄置、賠償、清理和應急反應進行管理；4.涉及地方物種保護的《瀕危物種法案》規定頁巖氣開發過程中必須對漁業和野生動物進行保護；5.涉及土地管理的《國家環境政策法案》（NEPA）要求對在聯邦土地上進行的勘探和開發應進行詳盡的環境影響分析等。

美國政府通過政策體系引導頁巖氣産業發展方向，監管體系規範頁巖氣開採活動，法律體系嚴格管控頁巖氣開發可能造成的環境污染。可以説，這三大制度體系是美國頁巖革命成功的重要保障，對我國非常規天然氣的開發具有重要的借鑒意義。（敖曉文 ）