一圖框定“三條線” 築牢保護優先新理念

5月27日，國務院新聞辦公室舉行新聞發佈會，權威人士在會上指出，目前我國國土空間規劃體系頂層設計已經基本形成。自然資源部和相關部門正在組織編制全國的國土空間規劃；各省也在開展省級國土空間規劃的編制工作；同時，在一些特定的區域或流域也已經開展相關規劃的編制工作。

 

專家指出，“多規合一”後的全國國土空間開發保護“一張圖”將框定生態保護、永久基本農田和城鎮開發邊界“三條線”，進一步築牢生態優先發展新理念。

 

頂層設計體系基本形成

 

“國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。”27日，自然資源部副部長趙龍在國新辦發佈會上表示，“改革開放以來，各級各類空間規劃在支撐城鎮化快速發展、促進國土空間合理利用和有效保護方面發揮了積極作用。但也存在規劃類型過多、內容重疊衝突，審批流程複雜、週期過長，地方規劃朝令夕改等問題。”

 

為從體制機制上解決這些問題，近年來，幾部委聯合開展了省級和市縣“多規合一”試點工作。今年1月23日，中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過《關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》（下稱《意見》）。5月23日，《意見》正式發佈。這標誌著國土空間規劃體系頂層設計和“四梁八柱”基本形成。

 

據介紹，國土空間規劃“四梁八柱”的構建，正是按照國家空間治理現代化的要求來進行的系統性、整體性、重構性構建。

 

具體而言，“四梁”是指從規劃運行方面可以把規劃體系分為四個子體系。分別為：規劃編制審批體系、規劃實施監督體系、法規政策體系、技術標準體系。趙龍表示，這四個子體系共同構成國土空間規劃體系。跟以往的規劃體系相比，一方面是著力改善了倍受各界關注的規劃編制審批環節，同時加強了規劃的實施監督。並且，對支撐規劃運行的兩個基礎體系也按照新時代的新要求進行了重構。

 

“八柱”是從規劃層級和內容類型方面，把國土空間規劃分為“五級三類”。“五級”是從縱向對應我國的行政管理體系，分別是國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級。趙龍表示，並不是每個地方都要按照五級規劃一層一層編，有的地方區域比較小，可以將市、縣級規劃與鄉鎮級規劃合併編制。“三類”則是指規劃的類型，分為總體規劃、詳細規劃、相關的專項規劃。

 

趙龍強調，這次新的國土空間規劃體系“四梁八柱”，不是簡單換一個名稱，也不是形式上的拼湊。《意見》特別指出，新的規劃要實現國土空間開發保護更高品質、更有效率、更加公平以及更可持續。

 

“多規合一”優化營商環境

 

趙龍表示，《意見》的發佈從空間規劃改革試點、決策到頂層設計，都強化了國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用。“我們過去的空間規劃類型很多，同時各個規劃之間相互協調不夠，交叉重疊比較多。這次發佈的意見明確將主體功能區規劃、土地利用規劃和城鄉規劃等空間規劃相融合，今後就是一個名稱，叫國土空間規劃。同時形成一個平臺，即國土空間基礎信息平臺，形成全國的國土空間規劃一張圖，從而實現規劃編制更加科學，實施監管更加嚴格。”

 

在趙龍看來，“多規合一”為優化營商環境，促進投資體制改革提供了一個非常好的機會和條件。原來土地的審批是遵循土地利用規劃，規劃許可的審批主要遵循的是城市規劃，這兩個規劃之間存在不融合，甚至是不協調的狀況，各有各的審批體系及審批內容。

 

通過“多規合一”，不僅能夠把兩個規劃整合到一起，形成一個體系。也把職能統一轉到自然資源部，由一個部門來管理，這樣對於簡化投資審批手續，實行“放管服”，改善營商環境提供了非常好的條件。

 

此外，“多規合一”還能夠把國家發展戰略通過自上而下規劃編制層層落實，特別是一些約束性指標的傳導和落實。比如生態文明建設、新發展理念以及其他一些重要的管控指標。同時，中央要求劃定好“三條線”，即生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界。這三條管控邊界也要通過規劃層級層層落實，體現戰略性。

 

趙龍進一步表示，“多規合一”以後的國土空間規劃要在原來的主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃的基礎上，融合它們的優勢。既注重宏觀也注重微觀，既注重自然也注重人文，既有管控也有發展。既要研究實體空間也關注經濟社會問題，既要強調全國的統一性也考慮到地方因地制宜的差異性。

 

經濟發展與生態保護並重

 

自然資源部總規劃師莊少勤介紹，此次發佈的《意見》，一個很大的特點是強調生態優先、綠色發展，強調節約優先、保護優先、自然恢復為主，強化山水林田湖草是一個生命共同體的理念。

 

自然資源部一位內部人士告訴《經濟參考報》記者，我國當前經濟發展過程仍然需要佔用和消耗較大比例的各類資源。但是此次《意見》的發佈，意味著在以後的發展過程中，從規劃環節就要優先考慮生態環境的問題，必須走綠色可持續、高品質發展的路徑。

 

該人士表示，不僅如此，以後一些戰略性發展綱要將由國家空間規劃體系一盤棋來統籌編制，既協調了中央和地方、不同職能部門之間的職能關係，也將經濟發展與生態問題一起統籌考慮。改變以往規劃眾多、審批複雜甚至互相制約的局面。“儘管實施意見已經正式發佈實施，但是在以後實施過程中，不同部門之間的職能整合及相互配合還需要一個過程。”他進一步表示。

 

《意見》提出，自然資源部將強化統籌協調，會同有關部門按照國土空間規劃體系總體框架，整體謀劃佈局，抓緊建立國土空間規劃體系並監督實施，把每一寸土地都規劃得清清楚楚，形成富有競爭力和可持續發展的國土空間格局。

 

對此，易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進告訴《經濟參考報》記者，《意見》明確提出劃定城鎮開發邊界，對於後續集體建設用地等開發將實施更好的管控。“隨著集體建設用地的入市，一些城郊的用地開發可能會增加，各類無序開發也可能會出現。劃定此類開發的界限，有助於土地的合理利用和保護，防範各地出現隨意侵佔集體建設用地項目。”（記者 高偉）