王英津：論“一國兩制”台灣方案中的管治、自治與共治

 

王英津 

 

作者 王英津 中國人民大學兩岸關係研究中心主任、國發院研究員

 

目前研究界關於“一國兩制”台灣方案的探索，多聚焦于中央管治與台灣特別行政區高度自治二元劃分基礎上的權力劃分及配置。香港的“一國兩制”實踐表明，這樣的二元劃分及權力配置不僅在理論上存有瑕疵，而且在實踐中會産生諸多弊害，故我們應將“管治與自治”的二元劃分及權力配置拓展為“管治、自治與共治”的三元劃分及權力配置，亦即在中央管治與台灣特別行政區高度自治二元劃分及權力配置基礎上增加兩岸共治的制度平臺，並在此基礎上打造兩岸共同利益，以實現兩岸共治共贏共享。在分析框架上，從“管治與自治”向“管治、自治與共治”的轉變，有助於從統一後的國家治理和“一國兩制”下國家整合的視角更科學地設計“一國兩制”台灣方案。

 

一、“一國兩制”台灣方案中的管治

 

鄧小平同志1987年在會見香港基本法起草委員會委員時指出：“切不要以為香港的事情全由香港人來管，中央一點都不管，就萬事大吉了。這是不行的，這種想法不實際。······如果中央把什麼權力都放棄了，就可能會出現一些混亂，損害香港的利益。所以，保持中央的某些權力，對香港有利無害”（參見《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第221頁）。鄧小平同志的這一論述，雖然是針對起草香港基本法而言的，但對於當下研究界探索“一國兩制”台灣方案仍具有重要的參考價值。從中央的角度説，擁有並行使對台灣特別行政區的管治權是由其職責所決定的。從台灣特別行政區的角度説，享有高度自治權是由作為中國一個地方行政單位的地位所決定的，故應服從中央的管治。未來兩岸統一不僅要體現在兩岸的政權統一，而且還要體現在中央對台灣特別行政區能夠實行有效管治。從法理上説，有效管治是中央對台灣特別行政區行使主權的具體體現，倘若中央對統一後的台灣特別行政區不能實行有效管治，也就談不上真正意義上的統一。為保障統一後中央對台灣特別行政區實行有效管治，我們設計“一國兩制”台灣方案時就必須鋪設相應的管治制度管道，以此作為未來對台灣特別行政區實施管治的制度抓手。從香港實施“一國兩制”的制度安排來看，當年並沒有設置充分的管治制度管道。例如，中央通過對香港特別行政區進行司法授權，允許香港特別行政區享有獨立的司法權和終審權，現在回頭看，當年中央授權時並沒有預留對香港特別行政區進行司法管治的制度管道和抓手，致使中央在反制香港反對派利用司法權從事“反中亂港”活動時，深感制度抓手不足，從而導致管治效果不彰。這啟示我們，探索“一國兩制”台灣方案時，對授予台灣特別行政區享有司法權的制度安排就應審慎，即使中央授予台灣特別行政區享有部分獨立的司法權和終審權，也應預留必要的實施司法管治的制度抓手；除司法權之外，中央在進行其他授權時也要鋪設必要的未來實施管治的制度抓手。這一點，對於我們探索和設計“一國兩制”台灣方案至關重要。

 

二、“一國兩制”台灣方案中的自治

 

按照大陸“和平統一、一國兩制”方針，兩岸統一後，中央授權台灣特別行政區實行“一國兩制”、高度自治。這意味著在保證“一國”的前提下，最大限度地允許台灣特別行政區享有自治權。儘管如此，台灣特別行政區仍是中國單一制國家結構形式下的地方行政單位，但它既不同於大陸的普通省、直轄市和自治區，也不同於聯邦制下具有相對獨立性的邦或州。兩岸統一後，但凡涉及國家統一和主權的事務，如外交、國防等，均由中央政府統一管理；涉及台灣特別行政區內部的事務，則由台灣人民自己管理，中央政府不予介入。值得注意的是，這種高度自治權並非台灣特別行政區所固有的，而是由中央通過法律形式授予的。

 

關於“一國兩制”下台灣特別行政區的性質和自治地位，因為兩岸統一進程尚未發展到那一步，故大陸官方目前尚未對此作出具體論述。但按照一般性推理，應類似于香港基本法第十二條規定：“香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄于中央人民政府”。值得提及的是，也有台灣藍營學者將其界定為“中國單一制下具有公法人地位的自治團體”。儘管台灣特別行政區是中國單一制國家結構形式下享有高度自治權的一個地方行政單位，但因其具有類似于西方國家“地方自治團體的公法人地位”，便決定了中央與台灣特別行政區的關係並非單一制下一般的中央與地方關係，而是一種特殊的中央與地方關係。例如，英國、日本等國家的中央與地方關係，就不是通常意義上的管治與被管治關係，而是中央與具有公法人地位的地方自治團體之間的合作夥伴關係。因此，中央對台灣特別行政區的管治手段和方式也不可能是簡單化的、直接的行政管治，而更多的要依照憲法、法律法規對台灣特別行政區進行領導、監督和調控。台灣特別行政區作為地方行政區域的性質，決定了其自治權的運行必有其法定邊界，而非“完全自治”。究竟哪些權限屬於高度自治的範圍，哪些不屬於高度自治的範圍，需要充分論證、科學設計和認真界分。

 

兩岸統一後，如果缺乏相應的配套制度安排，台灣特別行政區的高度自治很容易演化為排斥中央管治的“自我封閉管治”。原因主要如下：一是“兩制”的隔離。“在處理港澳和台灣的問題上，我們採取‘一國兩制’的方針，我搞我的社會主義，你搞你的資本主義，‘井水不犯河水’，我不會在港澳和台灣搞社會主義，你也不要把資本主義的一套搬到內地來”（參見《江澤民會見安子介一行時的談話》，載1989年7月12日《人民日報》）。在“兩制”隔離下，特別行政區往往存有片面擴大高度自治的傾向，致使高度自治潛含著排斥中央管治的風險因子，故必須通過配套的制度設置加以防範。二是台灣特別行政區的高度自治權在缺乏有效監督的情況下，很容易出現排斥中央管治的現象，故在授予台灣特別行政區高度自治權的同時，要加強對其權力行使的監督。兩岸統一後，中國單一制國家結構形式會更加複雜，這給未來國家治理體系和治理能力的現代化建設提出了許多新課題、新挑戰，亟待學界和政界加強研究，並提出解決方案。

 

三、“一國兩制”台灣方案中的共治

 

從香港“一國兩制”實踐看，出現過將“兩制”異化為“分別治理”的現象，這種現象在實踐中容易轉化為對中央管治權的排斥，這與中央所主張的“一國兩制”的內涵相去甚遠，推行中央（或內地）與香港特別行政區的共治正是對這一現象的糾偏。香港“一國兩制”實踐表明，中央對特別行政區的治理，僅僅靠管治和自治是不夠的，因為管治和自治不能改變“你的是你的”、“我的是我的”的割裂局面，存在著難以打造雙方共同利益的局限。過去我們對此有所疏忽，認為單單依靠授予香港特別行政區高度自治權，讓其享有寬鬆的自治環境，就可以增進他們的政府認同和國家認同，但事實表明，這些認知有些簡單化了。鋻於此，中央治港方略開始從“管治和自治”向“管治、自治和共治”的方向拓展。這啟示我們，兩岸統一後，兩種不同制度的長期“並立存異”，有其利也有其弊，故在實施“並立存異”時，一定要有高瞻遠矚的戰略眼光，適時地鋪設一些向“求同共治”發展和轉化的政策軌道。今後探索“一國兩制”台灣方案時應積極推動中央（或大陸）與台灣的共治，從這一意義上説，共治是中央政府旨在推動兩岸一體化建設，在堅持“一國兩制”、高度自治基礎上，通過做“增量改革”來搭建兩岸合作共治的平臺，其目的是在“一國兩制”框架下弱化管治和自治的弊端，打破不同制度的阻隔，並融合它們的優勢，讓台灣同胞參與國家發展大局，參與國家治理實踐，共享國家發展機遇，推動台灣地區的繁榮穩定，進而實現共同發展，以此縮小兩岸差異，消弭分離意識。兩岸統一後，應積極鼓勵台灣同胞參與大陸的中國式現代化建設。這種參與不僅指經濟建設方面的參與，也包括政治建設方面的參與。為此，建議中央從頂層設計的高度來推動共治理念的落實，探索“一國兩制”台灣方案時要搭建推動兩岸共治的制度平臺，至少要預留兩岸共治的制度空間。兩岸共治的形式包括參與式共治和合作式共治，前者如給來大陸學習、就業、創業、生活的台灣同胞提供同等待遇，鼓勵他們參與大陸的經濟社會建設等，後者目前尚未形成（類似于內地與港澳合作推動的粵港澳大灣區建設）。通過兩岸共治，增進兩岸共識，凝聚共同利益，只有這樣，才能確保“一國兩制”在台灣的實施沿著正確道路前行。因此，設置兩岸共治平臺，應是“一國兩制”台灣方案的重要內容。統一後，這一內容應載入中央制定的《台灣特別行政區基本法》。

 

需要指出的是，強調兩岸共治並不違背“一國兩制”精神。為更清晰地理解這一點，需要區分“一國兩制”的形式意涵與實質意涵。從形式上看，“一國兩制”側重強調“兩種制度”並存，但從實質上説，“一國兩制”側重強調對弱勢一方的保護，即保護台灣特別行政區行之多年的政治經濟社會制度，防止祖國大陸（強勢方）分享台灣特別行政區（弱勢方）的既得利益，防止中央對台灣特別行政區事務的過度介入。即使實行共治，未來中央仍然不干涉台灣特別行政區自治範圍內的事務，也不參與台灣特別行政區內部的競爭性選舉等，但台灣特別行政區民眾可以來大陸就業，分享祖國大陸所提供的資源和機遇，並在適度領域內參與祖國大陸的管理事務。因此説，兩岸共治是新時代對“一國兩制”意涵的豐富和發展。

 

四、堅持管治、自治和共治的有機統一

 

堅持管治、自治和共治的有機統一，是今後實行“一國兩制”的題中之義和基本要求。儘管我們在設計“一國兩制”台灣方案時不一定會直接寫明三種治理形式的具體字樣，但這三種治理形式的價值和精神卻一定要貫穿其中，並實現它們之間的三個有機統一。

 

一是堅持管治與自治的有機統一。在香港回歸初期，為打消國際社會和香港社會的疑慮，充分發揮香港自身的優勢，中央在“一國兩制”實踐問題上過多強調“不干預”，加之香港社會片面強調特別行政區高度自治，無形之中淡化了中央對香港特別行政區的管治，實踐證明，這種做法産生了諸多負面效應。對此，中央在2014年6月發佈的《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書中就提出了“中央全面管治權”的概念，並強調中央全面管治權與特別行政區高度自治權的有機結合。但是，中央全面管治權與特別行政區高度自治權並非同一性質、同一位階的權力，而存在源流之別，中央全面管治權是本源性權力，特別行政區高度自治權是派生性權力。所以，國家主席習近平在慶祝香港回歸祖國25週年大會上指出：“中央政府對特別行政區擁有全面管治權，這是特別行政區高度自治權的源頭，同時中央充分尊重和堅定維護特別行政區依法享有的高度自治權。”從強調特別行政區高度自治權到強調在此基礎上的中央全面管治權，並實現兩者的有機結合，是香港“一國兩制”實踐不斷深化、治理模式日臻完善的重要經驗。這啟示我們，探索“一國兩制”台灣方案時，不僅要賦予台灣特別行政區高度自治權，而且更應充分體現中央對台灣特別行政區的有效管治權，兩者不可偏廢，同時要鋪設中央行使有效管治權的制度抓手。從中央角度説，既要積極行使對台灣特別行政區的有效管治權，又要支持和保障台灣特別行政區的高度自治權，其關鍵是要把握和處理好中央有效管治權和台灣特別行政區高度自治權的動態平衡，實現二者的協同發展。只有如此，才能實現台灣社會的長治久安。

 

二是堅持管治與共治的有機統一。實踐證明，維護“一國兩制”單靠中央管治是不夠的，還需要有中央與特別行政區的共治，只有這樣，才能從深層次維護“一國”之本。雖然管治和共治都是維護統一後“一國”的重要治理手段，但二者並不相同：管治是由中央政府對台灣特別行政區實施的單向性行為，而共治是中央（或大陸）與台灣特別行政區共同實施的雙向性行為；管治是中央政府對台灣特別行政區實施治理的過程，而共治是台灣特別行政區參與國家管理的過程；管治的主體是中央政府，共治的主體是中央（或大陸）與台灣特別行政區。

 

“一國兩制”內在地要求將中央管治與兩岸共治有機統一起來。回顧香港“一國兩制”實踐，我們不僅在中央管治方面有所弱化，而且在中央與香港特別行政區的共治方面有所疏忽，以至於了出現“你是你、我是我”的分割局面，這種情況極其不利於“一國”的維護。其實，“中央全面管治權”概念的提出就是對過去長期突出香港特別行政區高度自治而淡化中央管治的糾偏，是“撥亂反正”、維護“一國”的重要舉措。兩岸統一後，為體現和維護“一國”，既需要自上而下的中央對台灣特別行政區的管治，也需要自下而上的台灣特別行政區的參與國家政治生活。如果我們只強調中央管治，而忽視共治，則不利於建構中央（或大陸）與台灣特別行政區的和諧關係。兩岸共治既包括中央（或大陸）與台灣特別行政區在經濟、社會領域的共治，也包括中央（或大陸）與台灣特別行政區在國家管理方面的共治。後者主要是，中央如何通過鋪設一些制度軌道，讓台灣特別行政區的居民、社團、政黨合法有序地參與國家管理。通過這一過程，有助於增強他們的中國公民意識和國家認同感，進而增進中央（或大陸）與台灣特別行政區和諧、融洽的關係，增強國家凝聚力。

 

三是堅持自治與共治的有機統一。在香港“一國兩制”實踐之初，內地官方媒體多用“井水不犯河水，河水不犯井水”來比喻香港與內地的關係，這無形之中強化了香港與內地的“分別治理”。固然“分別治理”可以防止內地分享香港的既有資源利益，免除香港民眾的某些顧慮，但長期的“分別治理”會在一定程度上固化香港與內地的差異，這不僅不利於培養香港民眾的國家認同，反而強化香港居民的自我意識和主體意識，甚至産生“香港是香港人的香港”的觀念。這種觀念一旦遇到對中央的不滿情緒，就很容易轉化為分離意識。這正是前幾年香港特別行政區出現“港獨”思潮的重要原因之一。所以，在“一國兩制”下，尊重和保留“兩制”下的差異是必要的，但不能將這種差異凝固化，而應該在管治和自治的基礎上積極向雙方共治的方向轉變，通過共治凝聚共識、打造共同利益連接，增進香港與內地的一體化。目前，中央支持香港融入國家發展大局，參與“一帶一路”建設和共建粵港澳大灣區等舉措，其實就是落實香港與內地共治的具體形式。這啟示我們，為促進國家統一，今後應探索更多實現兩岸共治的形式和平臺。兩岸統一後，應繼續深化和擴大兩岸融合發展，要鼓勵和支持台灣民眾尤其年輕人參與到中國式現代化建設中來，將個人命運與國家前途相連結，鑄牢兩岸命運共同體意識。兩岸統一後，要注重台灣與大陸的經濟社會文化的一體化建設，可以考慮打造橫跨海峽西岸和臺、澎、金、馬地區的“閩臺大灣區”，消弭兩岸在經濟、社會、生活、文化等方面的隔閡，實現兩岸深度融合。

 

需要指出的是，共治理念並非是20世紀80年代“一國兩制”思想的初始內涵，而是新時代對“一國兩制”與時俱進地發展、修正和完善，這主要表現在以下兩個方面：其一，按照“一國兩制”的原初解釋，大陸民眾不參與台灣特別行政區內部自治的事務，同時台灣特別行政區民眾也不參與大陸的管理事務。然而，按照“共治”思路，今後台灣特別行政區民眾可以積極參與祖國大陸的建設和管理事務。其二，“一國兩制”著眼於差異性的保存，而共治著眼於差異性的消除。因此，從理論上説，共治理念是新時代對“一國兩制”內涵的豐富和發展。

 

五、調整管治、自治和共治的關係須依靠法治

 

運用法治手段來實現中央對台灣特別行政區的有效治理，是中央依法治國方略在國家治理台灣特別行政區過程中的具體運用和體現。未來中央在治理台灣特別行政區的過程中，要注重發揮法治這一杠桿的調節作用。中央授予台灣特別行政區的權限要通過《憲法》和《台灣特別行政區基本法》的形式來確認。儘管台灣社會的法治水準仍有提升空間，但總體來説，台灣民眾普遍崇尚法治、尊重法治。所以，我們在治理台灣特別行政區時要運用台灣民眾習慣接受的法治手段，亦即凡是涉及對台灣特別行政區治理政策的重大調整，均須通過頒布或修改法律的方式來進行。為此，統一後必須把中央對台灣特別行政區的治理納入法治化軌道，運用法治思維和方式來協調中央與台灣特別行政區的利益、調節中央與台灣特別行政區的關係、規範台灣特別行政區的權力運行。兩岸統一後，台灣重新納入國家治理體系，《憲法》是“一國兩制”的法律淵源，《台灣特別行政區基本法》是根據《憲法》將“一國兩制”台灣方案具體化、法律化、制度化的“集大成”。因此，《憲法》和《台灣特別行政區基本法》構成台灣特別行政區的憲制基礎。未來要確保台灣特別行政區實施“一國兩制”的正確方向，就要堅定維護《憲法》和《台灣特別行政區基本法》所確立的憲制秩序。

 

“一國兩制”既是在尊重差異基礎上打造“共同”，也是在打造“共同”的前提下尊重差異；既是在管治前提下實現自治，也是在自治基礎上實現共治。這既要求中央對台灣特別行政區實施管治，也支持台灣特別行政區實施自治，還要推動中央與台灣特別行政區實施共治。運用法治調整“一國兩制”台灣方案中管治、自治與共治的關係，並實現三者的有機統一，既是對中央與特別行政區關係的發展創新，也是對“一國兩制”理論、國家結構形式理論、國家治理理論的豐富和發展。 

 

（華夏經緯網轉載自《統一論壇》2023年第3期）