上海：超大城市社會治理的“法治化樣本”

圖片説明：浦東新區交警將違章停放的車輛予以牽引拖離。本報記者趙立榮攝

　　回望還不曾遠去的2017年春節，上海依然安靜祥和。

　　2017年，上海再度實現春節期間煙花爆竹“零燃放”目標。“零”數據的背後，折射出上海在創新社會治理上的新理念和新實踐。

　　從前期調研、地方人大立法，再到宣傳發動群眾參與、多部門協同嚴格執法，在一步步實踐中，上海始終秉持法治思維和法治方式，解決城市治理頑症難題的同時，構建起社會治理法治化新格局。

　　整合法律資源，補齊“短板中的短板”

　　在上海，“補短板”是近年出現頻率最高的詞語之一。從“五違四必”區域環境綜合整治，到道路交通違法行為大整治，再到今年的中小河道整治，曾被人們視為矛盾尖銳、問題錯綜複雜的各種城市“頑症”得以重點整治。

　　曾經，由於法律法規缺失這塊“短板中的短板”的存在，這些問題往往整治後故態復萌。以群租和違法建築整治為例，上海始終對這類頑症保持高壓態勢，可往往是整治結束之後違法陋習又捲土重來。尤其是在治理違法建築問題上，由於違法成本低、執法成本高，且相關處理規定散見於各類法律法規之中，導致執法部門多頭管理難以形成合力。

　　2014年，上海市政府出臺《關於進一步加強本市違法建築治理工作的實施意見》(簡稱《實施意見》)。這份意見並非簡單地提出要求，而是將散見於《城鄉規劃法》《行政強制法》《土地管理法》《消防法》《治安管理處罰法》等法律法規內的相關條款加以整合，並強化聯合執法。例如，針對導致違法建築屢禁不絕的拆除難問題，《實施意見》依據《城鄉規劃法》明確規定：對正在搭建違法建築的違法行為，當事人拒不停止建設或者逾期不拆除的，可由拆違實施部門依法採取強制拆除正在搭建違法建築的措施。

　　立法先行，確保精細化社會治理有效落地

　　古人云，治大國若烹小鮮。管理一座城市，特別是像上海這樣的超大型城市，同樣需要拿出像繡花一般精細的本事。但城市管理中各種問題疊加，千頭萬緒，有繡花之心，還得有精細之功。在上海創新社會治理的實踐中，不少人都發現了“繡花針”背後的一條線跡———立法先行，依法治理。

　　煙花爆竹禁燃禁放，事關城市安全和大氣環境品質。伴隨著近年來上海城市的快速發展，群眾要求禁放煙花爆竹的呼聲愈發強烈。是單純的一紙禁令徹底禁止，還是結合實際分步實施？上海在探索採取立法先行———通過前期地方立法，確保禁燃禁放真正落到實處。

　　既是立法，必然需要經過前期調研、人大審議等多道程式。正是有了這些程式設計，整個煙花爆竹禁燃禁放擯除“一禁了之”的簡單粗暴，而是在反復論證、凝聚共識的基礎上，結合城市不同區域的特點，有針對性地提出解決方案。

　　譬如説，修訂後的《上海市煙花爆竹安全管理條例》(簡稱《條例》)提出，煙花爆竹經營實行統一採購、統一批發，並規定了煙花爆竹經營單位的布點應遵循合理佈局、總量控制、逐步減少的原則。同時，《條例》還對燃放安全作出精細化規定，外環外雖然屬於可燃放區域，但又明確這一區域內的八類場所周邊禁止燃放。

　　《條例》明確了各管理部門的職責，為執法部門劃定清晰的執法領域和相關責任。正是有了這部法規作為基礎，輔以嚴格規範執法，上海在連續兩年實現春節期間煙花爆竹成功管控的同時，漸漸在全社會樹立起了尊法守法的風氣。

　　類似這樣的立法先行，還存在於食品安全領域。今年3月20日，被稱為“史上最嚴”的《上海市食品安全條例》將正式實施。這部地方性法規在修訂過程中，條文數量從62條增加到115條，修訂幅度達93.8%。更為重要的是，法規的“嚴”體現在全過程、全環節、全覆蓋，儘量去除空白。同時，“最嚴”並非是不可操作的法條，而是用可操作性的細節確保了執行的有效性。

　　固化實踐成果，修訂法規確保治理有序推進

　　法，自其誕生那一天起就帶著天然的滯後性。在上海這座高速發展的超大型城市，新業態、新問題層出不窮，如何讓先天具有滯後性的法律法規成為引領社會治理創新的重要手段，也是擺在城市管理者面前的一道關鍵考題。

　　去年3月，上海啟動轟轟烈烈的道路交通違法行為大整治行動。這項旨在補齊城市交通管理短板的行動，在開展之初也遭遇了法律滯後性的困擾。違法停車，是城市交通管理中的一大頑症。按照現行道路交通管理法律法規，只要駕駛員在車內，交警就只能採取驅離的方式，無法對其進行處罰。

　　在整治行動中，上海警方一方面梳理現行法律法規中可供操作的條文，另一方面結合高科技手段使用電子警察加以監管。很快，一系列舉措頻出———黃實線停車罰款扣分，電子警察抓拍違停。在合理運用相關手段之下，違法停車這一頑症很快有了改觀。

　　立法律規矩，正尊法風氣，還需將好的經驗做法固化為法律法規。在交通大整治實施過程中，立法機關也將法規的修訂提上了議事日程。執法中好的經驗，治理中好的做法，這些統統被立法者攬入懷中。

　　當年納入立法規劃，當年人大審議通過，如此高效率的背後也是上海在社會治理中運用法治思維的鮮活案例。更值得稱道的是，這部道路交通管理條例並非只是明確了處罰規則，還就城市交通管理的規劃、綜合治理、執法監督等內容作出充實和完善，為下一步整治工作提供了明確的方向和指引。

　　正如市委書記韓正代表所説，必須在全社會樹立守法尊法依法意識，堅持法治引領，加快修訂完善相關法律法規，做到法律面前人人平等，決不能讓法不責眾、破窗效應形成劣幣淘汰良幣的局面。