政策性銀行首迎專屬監管

　　由於國家開發銀行（以下簡稱“開發銀行”）、中國進出口銀行（以下簡稱“進出口銀行”）、中國農業發展銀行（以下簡稱“農發行”）自1994年成立起都沒有指定專門的監管辦法，11月15日，銀監會召開“開發銀行、進出口銀行、農發行監督管理辦法”發佈會，意味著3家銀行“一行一策”監管落地。辦法提出3家銀行應該完善公司治理和資本約束機制。

　　堅守定位

　　三家銀行“一行一策”的“策”分別為《中國進出口銀行監督管理辦法》、《中國農業發展銀行監督管理辦法》和《國家開發銀行監督管理辦法》，三份文件先後在今年8月和9月發佈公開徵求意見稿。

　　再向前追溯，2015年國務院通過3家銀行的改革方案，上述三個辦法開始起草，2016年全面完成修改。對於辦法出臺的背景，銀監會政策性銀行監管部主任周民源在11月15日的發佈會上介紹，一個原因在於彌補3家銀行監管制度短板的需求。他表示，成立20多年來，3家銀行的監管沒有制定專門的辦法，一般都是參照商業銀行相關的監管規則要求。這一做法現在看來已經難以適應3家銀行改革發展要求。

　　事實上，3家銀行在上世紀90年代成立之時，依據的設計就是與商業性金融分離的政策性金融。央行行長周小川在2015年3家銀行改革方案推出時曾回顧稱，上世紀90年代初，有些工廠非常困難，工人過年吃頓餃子都要借錢，還有一些按生産線發放的貸款，即使企業虧損，只要生産的産品有市場需求就可以申請貸款，銀行很難弄清企業將資金具體用到哪。

　　“在這種情況下，就有了建立政策性金融的考慮。”周小川介紹，在亞洲金融危機爆發後，人們又發現具有一定外部性的，如基礎設施、公用設施等公共融資難覓投資者，於是開始想辦法用好開發性金融。

　　之後，市場又經歷了政策性金融商業化轉型思潮等演變，在主要業務圍繞國家戰略和政策方向的基礎上，政策性銀行有了不少“自營業務”。到目前，開發銀行重點發揮中長期的投融資作用，加大對經濟社會重點領域和薄弱環節的支持力度；進出口銀行重點支持外貿發展、對外開放、國際合作、走出去等；農發行主要服務國家糧食安全，促進農業農村現代化，改善農村基礎設施建設等領域。

　　完善治理

　　數據顯示，截至今年9月末，三大開發性政策性銀行資産總額達到25.12萬億元，各項貸款17.41萬億元，支持“一帶一路”建設貸款1.42萬億元，支持京津冀協同發展貸款1.24萬億元，支持長江經濟帶發展戰略貸款6.13萬億元，支持企業“走出去”貸款2.36萬億元，棚改貸款3.13萬億元，易地扶貧搬遷貸款3015.13億元，涉農貸款6.13萬億元。在服務國家經濟社會的重點領域和薄弱環節力度很大。

　　在堅守定位的基礎要求上，被問及三個辦法在完善公司治理方面相應有哪些要求時，銀監會政策性銀行監管部副主任韓冰介紹，一是構建“兩會一層”治理架構，3家銀行均不設股東大會，由董事會、監事會和高管層構成“兩會一層”的公司治理架構，同時增設部委董事，是完善3家銀行公司治理機制的重要舉措。

　　此外，實行外派監事會制度。銀監會國有重點金融機構監事會主席于學軍稍早前在接受媒體採訪時分析稱，監事會外派體制，相比來説監督的力度更大，因為外派監事會的工作是獨立的，需直接向銀監會等相關職能部門報告工作，監督的有效性更明確、明顯。

　　資本約束

　　一直以來，備受市場關注的三大政策性銀行資本約束問題，也在辦法中進一步得到明確。周民源表示，要求政策性銀行建立以資本充足率為核心指標的資本約束機制。

　　值得一提的是，此前開發性業務和商業性業務之間的界限一直較為模糊，商業銀行可以做開發性業務，但是可能無法實現商業可持續，因此有的商業銀行不願意介入。二者的競爭經常會陷入互相指責之中。商業銀行的理由之一就是，政策性銀行沒有資本約束，所以二者的成本並不一樣。

　　“既然對銀行機構真正有效的是資本約束，政策性銀行的改革也要推行資本約束，使得其風險加權資産所産生的資本需求跟商業銀行的標準基本一致，內控和外部監管即可得以明確，不再徘徊。”周小川指出。

　　根據辦法，3家銀行應建立資本約束機制，結合自身的風險管理狀況、業務特點、外部資本監管要求，建立資本管理的制度、流程、政策，以確保3家銀行通過自身的資本能抵禦和防範各種風險。

　　同時3家銀行還要制定中長期資本規劃，合理確定業務發展規模和速度，確保資本水準持續滿足監管要求；構建資本評估機制，每年至少進行一次內部資本評估；建立內源性、外源性相結合的動態、可持續資本補充機制。

　　北京商報記者 程維妙