“小切口”立法共繪“工筆畫”

　　原標題：從“面面俱到”到“圍繞中心”直擊社會痛點難點 “小切口”立法共繪“工筆畫”

　　依法賦予所有設區的市地方立法權是全面推進依法治國的重要舉措，也是我國地方法治發展的一個里程碑。2015年3月，十二屆全國人大三次會議通過關於修改立法法的決定，賦予所有設區的市地方立法權。黑龍江省除哈爾濱、齊齊哈爾在1986年有地方立法權外，其餘10個設區的市先後於2016年6月、12月分兩批，確定行使地方立法權。

　　春華秋實。三年來，特別是黑龍江省十三屆人大常委會換屆以來，黑龍江省人大常委會高度重視立法品質和效率，緊扣貫徹落實黨中央和省委重大決策部署，緊扣回應全省人民群眾重大關切，緊扣建設法治黑龍江，出臺了一批推動振興發展以及生態環境保護、社會主義核心價值觀、民生保障等重點領域亟需的地方性法規，為全省改革發展穩定提供了有力的法治保障和制度支持。與此同時，常委會加大對設區的市地方立法工作的指導，推動開展“小切口”精準立法，使地方立法更好適應黑龍江省經濟社會發展需要。截至2019年10月，黑龍江省12個設區的市圍繞城鄉建設、環境保護、歷史文化保護等方面的事項立法，提請黑龍江省人大常委會審查批准地方性法規51部，其中立法條例等程式性法規12部、立法解釋1部、實體性法規31部，清理和廢止決定7個。從蹣跚起步到穩步向前，黑龍江省設區的市地方立法走出“小切口”“精細化”新路子，一部部“貼民心”的地方性法規正在改變著人們的生活。

　　堅持問題導向突出靶向聚焦

　　地方立法權的下放，進一步推動和加強地方人大立法工作，設區的市追尋了28年的立法夢終於“落地開花”。

　　黑龍江省人大法制委員會主任委員、常委會法制工作委員會主任時鵬遠介紹説，立法權是地方改革發展的制度競爭力。隨著依法治國不斷深化，法治中國日益走向成熟，人民群眾對立法的要求已經不是有沒有，而是好不好、管不管用。賦予地方立法權的設區的市立法主體成倍增加的同時，其立法範圍縮小了。設區的市行使地方立法權，並不是一個什麼東西都可以往裏裝的筐，而是要著眼解決當地面臨的實際問題，找準立法空白點，補充和細化上位法，有效解決一些不能通過國家和省級立法解決的問題，維護國家法制統一。

　　黑龍江省人大常委會從開始指導設區的市行使立法權之初，對黑龍江省多年來立法工作實踐進行科學系統的回顧和總結，確定了堅持問題導向，緊貼經濟社會實際，堅持積極穩妥的工作方針，把開展“小切口”立法作為黑龍江省設區的市立法的目標和方向，設區的市立法在內容選題上從“小切口”入手，突出地方性法規的細化、量化、具體化，注重法律之間的銜接和延伸，對準所要解決的實際問題，實現立法的“細延伸”，精準地解決了亟需解決的“大問題”，有效提升立法品質。

　　問題導向是新時代人大立法工作的最強音。哈爾濱被譽為“東方小巴黎”，是座馳名中外的觀光旅遊城市。多年來，哈爾濱“克隆”巡遊出租汽車從事非法營運活動，嚴重擾亂市場運營秩序，侵害了經營者、駕駛員和乘客合法權益。由於現行法律法規缺乏相應的處罰規定，這一現象屢禁不止。今年2月1日開始實施的《哈爾濱市查處假冒巡遊計程車若干規定》雖然只有9條，卻填補了執法盲區，在源頭上對假冒巡遊出租汽車進行有力打擊，實現交警和運管部門無縫對接，促進了城市治理方式轉變、治理能力提升。

　　設區的市在國家和省級“大而全”的事項範圍內挖掘地方“小而精”的題材，注重自主性的“小切口”立法，既“管理”也“服務”，既“堵”又“疏”，為有效解決地方事務管理中的突出矛盾發揮了重要作用。物業管理與人民群眾生産生活息息相關，牡丹江市民深有感觸：物業公司收費難，服務跟不上，業主和物業公司之間矛盾加重，造成有的小區被棄管，特別是老舊小區居民環境急需改善。牡丹江市人大常委會聚焦物業管理問題，立法制定出臺了住宅物業管理條例，規定政府相關部門“執法進小區”，明確水、電、熱、氣等公用事業單位管理義務，劃清維修養護責任，從立法上破解了物業小區管理職責不清、維修管護責任不明的老大難問題，解決了服務群眾“最後一公里”的“煩心事”。條例首開全省先河，在國內也不多見。群眾普遍反映，條例篇幅不大，條款不多，解決問題。現在，該市新建小區普遍成立了業主委員會，80%的老舊小區和60%的棄管小區成立了自治組織。物業産生的糾紛同比大幅下降，小區物業管理工作基本步入正軌。

　　齊齊哈爾市人大常委會制定的城市供熱管理規定，解決了供熱管理中的突出矛盾；伊春市人大常委會制定的黑龍江茅蘭溝國家級自然保護區管理條例，強化了依法保護生態環境、自然資源與生物多樣性，實現可持續發展；雙鴨山市人大常委會制定的中心城區山體綠線保護管理條例，為城市生態建設提供了法治保障；鶴崗市人大常委會制定的城鄉規劃條例，對建設品質城市、提升管理水準打造了參考樣板；七台河市人大常委會制定的城市公園條例，突出資源轉型城市規範化管理特點……一部部飽含著熱度與溫度的地方性法規在龍江大地上開花結果。實踐證明，“小切口”堅持一事一法，立短小精細、有特色、個性化的法規，達到了務實管用的立法效果。

　　堅持以人民為中心解地方治理之困

　　民有所呼，法有所應。積極“問法於民”“立法為民”，法律才能更充分體現民意，更順暢抵達人心。對於剛剛獲得立法權的設區的市而言，在沒有立法經驗可循，又沒有立法資料儲備的情況下，立法的過程就是逐一破解難題的過程。

　　黑龍江省人大常委會注重把握立法節奏，嚴格遵循“不抵觸、有特色、可操作”基本原則，指導設區的市嚴格依法選題，以“工匠精神”精準立法，做到立項選題精準、規範內容精準、框架結構精準，用好、用活、用足地方立法權，引領和推動經濟社會改革發展。

　　民以食為天，食以安為先。食品安全，關乎每個人的健康和生命。牡丹江市主城區現有餐飲企業4000多家，日産餐廚廢棄物100噸左右。過去，很多廢棄物被非法製造“地溝油”的業戶收購，用於飼養畜禽，造成了嚴重的食品安全隱患，破壞了生態環境。牡丹江市人大常委會堅持用改革的思路破解民生難題，圍繞打好污染防治攻堅戰，聚焦事關群眾食品安全的餐廚廢棄物管理與資源化利用，制定的餐廚廢棄物管理條例，針對餐廚廢棄物的蒐集、運輸、處理三個環節，綜合運用處罰和強制等手段，促進餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理，從源頭上斬斷“地溝油”“泔水豬”等非法利益鏈，保障了食品安全和群眾身體健康，維護了城市環境衛生。

　　小園菜、自産瓜果、鍋碗瓢盆……露天市場的存在極大方便了市民生活，在促進城鄉就業等方面發揮了積極作用。數據顯示，截至2018年年底，大慶建成區內共有露天市場近100個，由於上位法對日常管理部門不明確，經常出現交通擁堵、環境臟亂、噪音擾民等系列問題，社會反響強烈。市場管理看似是一件生活中的小事，實際是一個立法的難題。為促進露天市場的設置、經營和監督管理更加規範有序，給群眾提供宜居生活環境，大慶市人大常委會制定具有創新性的露天市場管理條例，從有效解決實際問題出發進行制度設計，明確了露天市場的公益性定位，由政府主導露天市場規劃、設計及監督管理，從源頭上遏制了一些社會人員進入市場干預經營、欺行霸市、違規收費等問題，解決了老百姓“菜籃子”和買菜貴的問題。條例抓住目前城市管理中的突出問題，充分體現“立法為民”的宗旨，有助於化解無法可依的尷尬。

　　堅持生態優先讓綠色成為龍江發展的鮮明底色

　　大美龍江，美在生態。為了天更藍、水更綠、山更美，黑龍江省人大常委會貫徹落實習近平總書記“環境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸福，綠水青山就是金山銀山，黑龍江的冰天雪地也是金山銀山”重要講話精神，自覺堅持綠色發展理念，加大生態環境領域立法的同時，認真指導設區的市緊貼實際，把生態環境保護作為制定地方性立法的重要依據，積極為生態建設提供法治保障。

　　實施“小切口”立法，解決“城市生態環境管理大問題”。2019年春節，哈爾濱市的天空不再有霧霾，空氣不再瀰漫硫磺味兒，四環內煙花爆竹“零燃放”，pm2.5指數達到良好，市民度過了一個“歲月靜好”的節日，大家紛紛在朋友圈曬出“冰城藍”。這一切皆因2018年12月1日實施的《哈爾濱市人大常委會關於禁止燃放煙花爆竹的決定》（以下簡稱《決定》）。節慶日子燃放煙花爆竹是我國幾千年沿襲下來的民俗，且婚喪嫁娶也有放鞭炮的習慣，長期以來對限制燃放煙花爆竹一直有規定，但實施效果不太理想。近20年來，哈爾濱的煙花爆竹燃放經歷了幾禁幾放。要全面禁止，是立法的一大難點。哈爾濱市人大常委會就禁止燃放煙花爆竹公開向社會各界徵求意見，明確支持“禁燃”的意見建議達1163條，佔82%。民意是立法根本依據。2018年5月哈爾濱市人大常委會追加《決定》為2018年正式立法項目。《決定》從制定到出臺，歷時半年多時間，刷新了設區的市立法速度。《決定》從煙花爆竹的生産銷售源頭抓起，突出設定禁止燃放煙花爆竹的關鍵性條款，並對燃放煙花爆竹的黨員幹部作出單獨的處罰規定，被稱為“史上最嚴禁燃令”。在新規與舊俗的碰撞中，《決定》得到市民的自覺遵守和拍手稱讚，為加強和提升城市管理水準提供了法治力量。

　　“立法不能貪多、求大，能立幾條就立幾條。《決定》採取‘小切口’立法方式，雖説只有15條，卻短小精悍，由注重立法內容的系統性、立法形式的‘大而全’向‘拾遺補缺’‘一事一法’轉變，求的就是能用、管用、好用，解決實際問題。”時鵬遠對哈爾濱市人大常委會制定的《決定》讚不絕口。

　　有特色是檢驗地方立法品質的一條重要標準，更是踐行綠色發展、保護生態環境、推動可持續發展的具體體現。作為我國小興安嶺重要生態安全屏障之一的伊春，對於黑龍江乃至全國的生態環境安全都起著舉足輕重的作用。近年來，食用菌産業成為伊春市的主要富民産業項目，全市有木耳栽培業戶3.1萬戶，從業人員10萬餘人，木耳年産量兩萬噸，年産生廢棄食用菌袋污染物六億袋，且數量逐年呈上升趨勢。為了促進食用菌産業可持續發展，保護生態環境，伊春市人大常委會從“算大賬、算長遠賬、算整體賬、算綜合賬”上長遠考量，讓良好的生態環境成為最公平的公共産品、最普惠的民生福祉，緊貼實際，開展創制性立法，制定出臺的廢棄食用菌包污染環境防治條例，具有鮮明的地域特色，為黑龍江省食用菌産業規範發展提供了樣本與典範。條例圍繞木耳廢棄菌包污染防治和再生利用作出規範，開創性解決了生態環境保護大問題，實現了富民産業與保護綠水青山的和諧統一。這個條例在全國尚屬首例。

　　堅持先期介入確保高品質立法

　　工欲善其事，必先利其器。設區的市行使地方立法權，既是機遇，也是挑戰。不是有了法，法治就有保障。如果法的品質有問題，必然造成立法資源的浪費，嚴重損害法治的嚴肅性和權威性。

　　“從地方立法的角度，黑龍江省人大常委會和設區的市人大常委會是審查批准關係，必須從維護法制統一的高度，指導設區的市人大常委會提高立法品質，加強備案審查制度建設。”時鵬遠説。

　　為了更好指導推進設區的市行使立法權，切實提高立法品質，黑龍江省人大常委會召開全省立法工作會議暨設區的市立法工作座談會，堅持黨委領導、人大主導、政府依託、各方參與的科學立法格局，將科學立法、民主立法、依法立法貫穿于全過程，並抓好以下環節：

　　建立審查批准工作機制。出臺《黑龍江省人大常委會審查批准設區的市地方性法規辦法》，明確從立項指導到審查批准的流程和節點。將審查批准關口前移，變被動審查為提前介入指導，既把住合法性問題關，又幫助設區的市解決立法中遇到的實際困難和問題，確保報批法規順利提交省人大常委會審查批准。創新審查批准形式，目前，已對11件報請批准的設區的市地方性法規中存在的合法性問題和不符合國家“放管服”改革要求的情況，採用附審查修改意見的形式，提請省人大常委會予以批准。

　　推廣“立法工作專班”經驗。即，設區的市立法工作在市委領導下，由市人大常委會牽頭抓總，一位分管市政府領導協同，緊密依託市政府，成立立法工作專班，從法規的立項到表決全過程負責到底。通過這種工作方式，調動各方面的工作積極性，形成整體合力，解決全省設區的市人大常委會法工委唱“獨角戲”、立法工作推進難的問題，進一步提高了設區的市立法效率和品質。

　　強化備案審查能力建設。連續兩年舉辦全省人大系統備案審查工作培訓班，組織各設區的市及所轄縣、區人大常委會從事備案審查的工作人員等600余人次參加培訓，邀請全國人大專家學者授課，召開東寧備案審查工作現場推進會，通過“兩訓一會”進一步推動了全省備案審查工作整體水準提升。

　　創新立法指導方式。選取有關民生、生態環境等立法項目，組織省人大法制委員會組成人員參與設區的市立法調研，發揮組成人員的專業優勢，在調查研究和實地踏查過程中為設區的市立法提供富有建設性的意見建議。同時，也為黑龍江省人大法制委員會提高設區的市地方性法規審議品質，保障其在黑龍江省人大常委會會議上順利審查批准奠定了基礎。

　　法者，治之端也。

　　設區的市地方立法權下放，進一步推動和加強了地方立法工作。不斷探索提高設區的市地方立法品質是龍江立法工作者的光榮使命和不懈追求，制定的一部部解決實際問題的地方性法規真正提升了群眾的獲得感、幸福感，正為龍江推進高品質發展、實現全面振興全方位振興提供法治保障。（任達宣 記者 閆紫謙）