當地時間20日，歐盟外長會在比利時布魯塞爾落下帷幕。一如既往多次圍繞俄烏衝突議題進行討論，這場為期一天的會議再次在分歧與爭執中收場。會前突然曝出的“28點”俄美新和平計劃，打亂了既定議程，迅速成為外界關注的焦點。

　　“28點”計劃引發震蕩

　　20日，美國阿克西奧斯新聞網站公佈了特朗普政府起草的結束俄烏衝突“28點”新計劃草案全文。內容涉及俄羅斯與烏克蘭及歐洲締結互不侵犯協議、烏克蘭承諾不加入北約等關鍵議題。據稱，該文件已獲美烏官員證實，美方正敦促烏克蘭在“緊迫時間表”內達成協定，但計劃仍屬“動態文件”，可能隨各方意見調整。

　　這一方案在21日的歐盟外長會上掀起波瀾。多位與會外交官表示，這可能是特朗普政府“再次將烏克蘭推向絕境”的嘗試，並強調任何忽視烏克蘭訴求、排除歐洲盟友參與的方案，都難以真正解決問題。也有觀點指出，要求烏克蘭裁軍更像是俄羅斯的條件，而非可信的和平倡議。

　　波蘭外長西科爾斯基強調，俄烏和平事關歐洲安全，不應限制烏克蘭的自衛能力。法國外長巴羅稱，巴黎希望實現“公正的和平”。丹麥外交大臣拉斯穆森表示，“沒有烏克蘭和歐洲的參與，就無法為烏克蘭帶來和平。歐洲必須站出來支持烏克蘭。”

　　相較于各國外長的“不淡定”，歐盟外交政策“掌門人”卡拉斯則顯得異常冷靜。她坦言，據她所知，沒有歐洲領導人參與該提案起草。會後她形容會場“非常平靜”，並指出歐盟已有被排除在和談之外的經驗。

　　歐盟外交與安全政策高級代表 卡拉斯：正如我所説，討論非常平靜，並且集中在我們正在處理的問題上。因為我們的計劃一直很穩健，雖然外界發生了一些事情，但我們始終專注于我們的計劃，而這正是我們討論的內容。所以，回答你的問題，沒有外長表示他們參與“28點”計劃的討論，所以，沒有。

　　各國外長對這一計劃表現出的意外與警惕，折射出歐盟在俄烏問題上的尷尬處境：既是衝突的地緣承壓方，也是主要援助方，卻在和平進程和戰略安排上面臨進一步邊緣化的風險。

　　風波背後：錢從哪來？

　　“28點”計劃引發的外交震蕩背後，真正撕裂歐盟的並非停火談判本身，而是誰為衝突買單的問題。從斯德哥爾摩到布達佩斯，爭議焦點已不再是“是否支持烏克蘭”，而是：錢從哪來、誰承擔、承擔到什麼程度，以及承擔之後能否換來政治話語權與安全回報。這種圍繞帳單而非戰略目標的分歧，正成為歐盟援烏政策的核心斷層。

△歐洲新聞網報道截圖

　　會議召開前幾天，歐盟委員會主席馮德萊恩致信各成員國領導人，就烏克蘭未來融資計劃提出“非此即彼”的選擇：要麼舉借新債，要麼動用被凍結的俄羅斯資産。信中列出了未來兩年滿足烏克蘭軍事與財政需求的三大選項。

　　據這封長達12頁的信件估算，2026至2027年，烏克蘭需大量外部支持。歐委會測算，烏武裝力量兩年需834億歐元以維持運轉，經濟運行需552億歐元，總計約1350億歐元。自俄烏衝突爆發以來，歐盟已提供660億歐元軍事援助和1006億歐元財政支持，另有37億歐元來自被凍結俄資産利息。這意味著未來兩年歐盟承擔的援助規模幾乎相當於過去四年的總和。

　　援助需求激增與美國政策轉變密切相關。特朗普政府上臺後，美國大幅削減對烏直接軍事援助，迫使歐洲填補缺口。儘管英國、挪威、加拿大等國仍在提供支持，但歐盟已成為對烏援助的主力。

　　馮德萊恩提出的三項方案中，方案一為各國自願提供無需償還的贈款，方案二為歐盟層面實施具有約束力的集體贈款機制。兩項方案均需在金融市場籌集新資金，對財政吃緊、債務高企的國家構成直接壓力。此外，贈款和聯合融資都將計入成員國資産負債表，各國需償還本金與利息；若有國家退出，剩餘國家需承擔差額。

　　儘管方案一和方案二可使用歐盟共同預算作為額外擔保，但現行預算規則禁止為非歐盟國家借債。要改變這一規則，需所有成員國一致同意，這在當前政治環境下極具挑戰。

　　援烏帳單難平

　　成員國各有盤算

　　美國《政治報》歐洲版指出，儘管歐盟領導人屢次強調“堅定支持烏克蘭”，但成員國在財政與軍事貢獻上的差距正在擴大，且長期未得到正視。事實上，自衝突爆發以來，歐盟對俄羅斯能源的進口支出仍高於對烏援助總額，資源分配不均衡正演變為公開爭議。

　　北歐國家的不滿最為強烈。瑞典外交大臣斯蒂納加德直言，歐盟必須沒收俄羅斯被凍結資産，否則對積極援烏的國家極不公平。她指出，北歐不足三千萬人口，卻承擔了北約近十億人口中三分之一的對烏軍事援助，“這完全不可持續，也説明很多國家做得遠遠不夠。”　　

　　相比之下，匈牙利和斯洛伐克明確拒絕進一步提供資金。匈牙利總理歐爾班批評馮德萊恩提出的三項方案均不可接受：舉債援烏意味著“向未來世代收費”，動用俄資産“會破壞全球金融體系”，而直接撥款則是“犧牲本國企業和家庭利益去滿足烏克蘭的衝突開支”。匈牙利外長西雅爾多則以烏克蘭腐敗問題為由，呼籲停止援助。斯洛伐克外長也表示，任何涉及俄羅斯資産且可被視為資助軍事行動的方案，斯洛伐克都不會參與。

　　比利時的顧慮集中在法律和金融風險上。作為歐洲清算銀行總部所在地，比利時擔心一旦俄方通過訴訟追回資産，須在三天內籌措鉅額資金償付莫斯科，因此堅持要求歐盟提供集體擔保。同時，由於歐盟對俄制裁需每六個月全體一致續簽，只需一次否決即可導致被凍結資産返還俄羅斯。

　　另一些國家雖然在政治上支持烏克蘭，但自身財政狀況已難承擔更大責任。意大利、法國、西班牙均面臨高赤字與經濟增長疲弱的問題：意大利赤字仍為歐盟最高；法國2023年赤字升至GDP的5.5%，企業破産率甚至超過疫情前水準；西班牙亦承受較高公共開支壓力，使擴大軍事援助空間有限。

　　當前，歐盟面臨“誰來買單”“買到什麼程度”“買了是否有話語權”的終極難題，暴露出內部失衡與行動邏輯的矛盾。財政能力不足卻承諾不斷升級，政治意願分裂卻試圖維持統一立場，國內民意與經濟壓力持續積累，而跨大西洋關係又在事實上將歐洲推向替美國“接盤”的角色。在缺乏清晰戰略目標、統一成本分擔機制以及長期財政保障的情況下，難以獲得相應的話語權與安全回報，只會進一步削弱歐盟自身的內部治理與地緣政治穩定。

　　監製 | 曹日 姜秋鏑

　　主編 | 梁弢

　　記者 | 顧鑫