上海自貿區勠力改革開放措施系統集成

圖片説明：從浦西俯瞰黃浦江對岸的上海自貿試驗區陸家嘴金融片區。張鎖慶攝

圖片説明：浦東新區“四合一”改革後，不斷提升綜合監管效能。(資料照片)

　　上海自貿試驗區掛牌成立三年多來，以建設開放度最高的自由貿易園區為目標，把制度創新作為核心任務，把防範風險作為重要底線，把企業作為重要主體，以形成可複製、可推廣的制度創新成果為著力點，在建立與國際通行規則相銜接的投資貿易制度體系、深化金融開放創新、加快政府職能轉變和構建開放型經濟新體制方面，取得了重要成果。

　　去年年底，習近平總書記再次對上海自貿試驗區建設作出重要指示，在對自貿區三年改革予以充分肯定的同時，希望上海在深入總結評估的基礎上，堅持五大發展理念引領，把握基本定位，強化使命擔當，繼續解放思想、勇於突破、當好標杆，對照最高標準、查找短板弱項，研究明確下一階段的重點目標任務，大膽試、大膽闖、自主改，力爭取得更多可複製推廣的制度創新成果，進一步彰顯全面深化改革和擴大開放的試驗田作用。

　　百尺竿頭，更進一步。上海正不忘初心，繼續深化自貿試驗區改革創新各項工作，加強改革開放措施系統集成，努力建設開放與創新為一體的綜合改革試驗區;對標國際最高標準，努力建立開放度最高的自貿試驗區並進行必要的壓力測試;全面轉變政府職能，努力打造提升政府治理能力的政府再造區;更好服務“一帶一路”，努力構建推動企業“走出去”的更高平臺;創造更多可複製可推廣的制度創新成果，努力成為全國改革開放的“孵化器”。

　　上海故事

　　“改革之手”激發市場主體活力

　　從浦東新區市場監管之變看上海自貿區加速再造經濟治理模式

　　更大力度轉變政府職能，更大程度激發市場活力，這是上海自貿試驗區始終堅持的改革方向。

　　眼下，一種叫做“雙隨機”的創新機制正在浦東新區顯露市場監管“奇效”：不久前，根據“雙隨機”指令，新區市場監管局兩名執法人員“突襲”了位於臨沂路的一家大型購物廣場，隨機抽查暴露了商家熟食標簽不規範等問題，執法人員當場責令其整改。從全區範圍內隨機配對檢查對象和執法人員，這是自貿區制度創新倒逼監管部門職能轉變的一個鮮活案例。

　　自上海自貿試驗區掛牌成立以來，上海充分發揮自貿區管委會與浦東新區政府合署辦公的優勢，著力提升一級地方政府行政效率和公共服務能力，推動符合市場經濟規則的政府職能轉變實現新突破。

　　浦東新區率先在全市啟動市場監管體制“三合一”改革，將工商、質監、食藥監三局合一，隨後又把物價局的價格監督檢查職能併入，實現了“四合一”。去年3月，自貿區管理體制完成調整——在浦東市場監管局掛牌自貿區市場監管局，綜合行政執法體制改革成為自貿試驗區改革的重要組成部分。

　　簡政放權，行政成本大幅降低

　　去年底，上海在浦東新區和自貿試驗區率先開放企業名稱庫，全面推行企業名稱網上自主申報制度，實現“我的名稱我選擇”，同時大幅簡化登記程式，提升企業名稱登記便利化程度。

　　使市場在資源配置中起決定性作用，需要政府簡政放權，更活地放、更好地管、更優地提供各類服務。為此，上海自貿試驗區不斷推出改革新舉措。

　　今年1月1日起，浦東新區又在全市率先實施藥品零售許可證和GSP證(藥品經營品質管理規範認證)“兩證齊發”審批模式專項改革。

　　過去，藥品企業都需要兩次分別申請經營許可證和GSP證，此次整合優化審批流程後，實現了“一次申請、兩證齊發”。這樣一來，申請人遞交的材料由23份減少至14份，減量明顯；辦理兩證的週期由80個工作日縮短至15個工作日，提速了4.3倍。

　　放管結合，企業不敢僥倖、執法不能“任性”

　　讓市場主體唱好主角，有效的監管是讓市場放心的後臺保障。為了更好發揮綜合監管的改革效應，創新的“雙隨機”機制應運而生。

　　最近，浦東市場監管局出臺《關於加強隨機抽查工作的意見》，對“雙隨機、一公開”具體流程予以進一步明確，“一單、兩庫、一細則”工作要求隨之建立。所謂“一單”，是制定隨機抽查事項清單，明確抽查依據、抽查對象、抽查內容、抽查主體、抽查方式、抽查比例和頻次等。“兩庫”是依託浦東新區事中事後綜合監管平臺，建立完善檢查對象名錄庫和執法檢查人員名錄庫。

　　據了解，去年9月21日，“雙隨機，一公開”監管制度已正式面向全國推開。浦東新區市場監管局黨委副書記、副局長吳偉平表示，在具體操作過程中，“雙隨機”的不確定性讓企業不敢僥倖，讓執法者不能“任性”。隨機確定抽查企業對象，較好地解決了監管人員有限、市場監管對象無限的難題，有效抑制企業僥倖心理，增強企業的守法自覺。

　　一口受理，杜絕推諉扯皮提升公眾獲得感

　　同樣起到護航政府依法執法、企業守法經營的創新監管方式還有公共訴求處置信息平臺。

　　截至去年10月底，新區2016年的訴求總量就已達到3萬餘件。而在市場監管體制改革前的2013年，原四個部門(工商、質監、食藥監、價格監督檢查)的訴求總量是11493件。和2013年相比，新區訴求總量年增長率達到170.9%。

　　在吳偉平看來，訴求總量逐年快速增長表明，市場監管體制改革杜絕了推諉扯皮現象，使維權渠道更加暢通了。其中，公共訴求處置平臺起到了重要的創新監管作用。

　　實現“四合一”後的浦東市場監管局擁有了對受理公眾訴求的各條熱線進行統一處置的能力。老百姓只需到市場監管局一個行政部門，就可以反映多種訴求———方便了百姓，降低了維權難度。在這個公眾訴求處置一體化的平臺上，消費投訴的平均辦結時間比法定時限縮短近四分之三，訴求處置效能更高，公眾獲得感不斷提升。

　　系統集成，再造政府經濟治理模式

　　事實上，實現政府經濟治理模式的再造，發揮浦東新區與自貿試驗區一體化運作優勢，深化一級政府框架下政府管理的整體創新，加快探索建立和完善與開放型經濟相適應的政府經濟治理體制機制，正是未來自貿區改革的“重頭戲”。

　　上海市政府副秘書長、浦東新區區委書記翁祖亮表示，浦東正在營造一個法治化、便利化、國際化的營商環境。上海自貿區將探索審批服務從“一門式”受理向“一窗式”受理轉變，實行審批事項承諾辦理時間動態調整機制，實現從“辦成事”向“快辦事”轉變。

　　目前，浦東已經提出了“政府再造區”的理念，既涵蓋組織機構調整，績效考核提升等改革要求，也涵蓋了政府內部以及政府與市場和社會之間關係的綜合性改革。上海自貿區試驗區將以此為抓手，更好地推進政府職能轉變系統集成。

　　學界報告

　　上海社科院為浦東新區市場監管體制改革“打分”

　　97項制度創新四成已複製推廣

　　■企業普遍認為，改革讓企業投資創業成本更低、效能更高，有利於企業發展

　　■消費者也認為，改革後市場安全監管力度得到加強，訴求處置得到優化

　　上海社會科學院昨天發佈《浦東新區市場監管體制改革三年實踐評估報告》：圍繞自貿試驗區建設等國家戰略，三年來浦東探索構建了專業化基礎上的綜合監管新體制，並以體制改革為依託展開“放、管、服”全方位的改革創新，探索形成了“可複製、可推廣”的制度創新經驗，産生了積極的試點效應和社會影響。

　　2014年至2016年三年間，浦東新區共新設各類企業141430戶，與之前三年相比增幅達到213.3%。上海社會科學院的調查中，企業普遍認為，改革讓企業投資創業成本更低、效能更高，有利於企業發展；消費者也認為，改革後市場安全監管力度得到加強，訴求處置得到優化。

　　此次上海社會科學院經濟研究所對浦東市場監管體制改革開展了獨立、客觀的第三方評估，通過構建三級54項指標體系，採取民意調查、工作測評和座談訪談等研究方法，對改革舉措、成效、影響等進行了系統分析，並根據評估結果，對深化改革提出了針對性建議和前瞻性思考。

　　評估項目負責人上海社會科學院經濟研究所所長沈開艷教授表示：“經過評估，我們認為，浦東市場監管體制改革模式科學、程度深入、成效明顯，完成了改革目標，實現了改革初衷，走在全國同類改革的前列，為全市乃至全國深化行政管理體制改革提供了有益參考。”

　　從傳統管制型政府向現代服務型政府轉變，是公共行政體系順應經濟社會多元發展趨勢的必然要求；改變政府一家獨大、單兵作戰、事無巨細“保姆式”管制的市場監管模式，積極構建主體自律、業界自治、社會監督、政府監管“四位一體”的監管新格局，成為了浦東市場體制改革的應有之義。

　　報告認為，浦東市場監管局不斷深化商事制度改革，強化簡政放權，先後推出註冊資本實繳制改認繳制、市場準入便利化“雙十條”措施、證照分離改革、企業名稱登記改革等39項市場準入創新舉措，服務經濟發展、激發市場活力，折射出政府執政理念的轉型。

　　2016年浦東市場監管局在全市率先啟動浦東新區事中事後綜合監管平臺建設，推進各領域監管信息共享和業務聯動，為實施跨部門監管提供有力支撐。

　　報告提出，由於注重改革的系統集成，浦東的市場監管體制改革與供給側結構性改革、自貿區改革、綜合配套改革等有機結合，以體制改革推動全面深化改革、全面制度創新，産生了明顯的溢出效應，符合提升政府治理能力、推進政府職能再造的要求和方向。三年來，浦東市場監管局先行先試改革創新舉措共計97項，其中85%形成了各個層面的制度文件，近40%已在全市乃至全國複製推廣。

　　代表觀點

　　全國人大代表、上海立信會計金融學院副校長陳晶瑩建議落實金融改革“新40條”

　　上海自貿區應建離岸債券市場

　　“在上海國際金融中心建設整個步驟的推進中，下一步應該重點考慮上海自貿試驗區金融改革‘新40條’的落實。”全國人大代表、上海立信會計金融學院副校長陳晶瑩3日在接受記者專訪時表示，上海可以充分發揮自由貿易(FT)賬戶的制度優勢，建立離岸人民幣債券市場，更好地聯動國際金融中心建設，進一步聚焦國際資本市場。

　　在陳晶瑩看來，由於人民幣單邊升值的態勢已經打破，離岸人民幣的規模肯定會擴大，目前在上海自貿試驗區設立境外人民幣債券市場的時機已經比較成熟，“從國際經驗看，美國和日本都是在境內建立離岸金融市場的成功範例。以紐約離岸金融市場為例，這個專門為進行非居民美元交易而創設的平臺一度快速擴張，不僅促進了離岸美元的回流，更吸引到很多境外金融機構參與其中，鞏固了紐約國際金融市場的地位”。

　　經過三年多的改革探索，上海自貿試驗區已經創設了自由貿易(FT)賬戶體系，建立了宏觀審慎管理的資本項目可兌換操作模式。以FT賬戶為基礎，實施“分類別、有管理”的資本項目可兌換，對跨境資金流動進行逐企業、逐筆、全口徑的實時監測，累計開立自由貿易賬戶6萬多個，業務涉及110個國家和地區、2.7萬家境內外企業。針對這一現實狀況，她建議：“在離岸人民幣債券市場具體的運作模式上，上海自貿試驗區可以充分利用FT賬戶，設置離岸人民幣回流預警機制和離岸人民幣回流的準備金，實時監測回流的規模，嚴格防控風險。”

　　陳晶瑩表示，對於上海自貿試驗區來説，離岸人民幣的債券市場一旦建立起來，可以更好地推動國際金融中心建設，進一步聚焦國際資本市場，某種程度上實現完全市場化的基準利率，也是為構建全國利率市場化改革的操作模式和人民幣國際化的實施模式做一番“壓力測試”。

　　委員聲音

　　全國政協常委、民盟中央副主席鄭惠強呼籲關注自貿區改革的制度配套性和協調性

　　抓緊制定《中國自由貿易試驗區法》

　　“自貿試驗區建設是一項系統工程，需要各部門各地區協調配合、全面推進。”全國政協常委、民盟中央副主席鄭惠強在《自貿試驗區制度的配套性和協調性有待加強》提案中指出，自貿試驗區建設還存在著一些瓶頸有待突破，其中較為突出的是制度配套性和協調性問題，“有的領域的改革呈現‘碎片化’，制度創新的系統集成度不夠”。

　　他表示，目前在自貿區進行的改革多由各部門根據分管領域實際情況推進，這樣的做法可以迅速在部分領域推行力度較大的制度創新。但是，上海自貿區已經走過了三年。目前更需要在制度創新的系統性、協調性上下功夫，以免影響改革的系統實施。例如，事中事後監管需要高效的信息共享和社會信用信息體系的支撐，但目前政府管理部門之間、地區之間、政府與社會之間的信息共享機制尚待完善，守信便利、失信懲戒的聯動機制沒有有效建立。

　　鄭惠強認為，當務之急是要加快國家層面對自貿試驗區統一立法，“我國各部門行政管理依據的法律法規已基本建立，而自貿試驗區僅通過人大授權暫停外資三法和部分行政法規的準入限制，都屬於臨時調整。由於難以在短時間內突破現行法律法規，使得管理部門常常面臨依法行政約束與改革創新的矛盾，影響開放措施真正落地。鋻於自貿試驗區建設是一項重大國家戰略，大多數改革內容涉及國家事權，目前採取的逐項授權立法方式不利於提升權威性，應由國家層面進行統一立法”。他建議，在總結《中國(上海)自由貿易試驗區條例》和其他自貿試驗區地方立法實踐的基礎上，結合形勢發展，將其核心內容加以擴充，抓緊制定《中國自由貿易試驗區法》，提高自貿試驗區整體立法位階。

　　鄭惠強也強調了容錯機制的重要性：“因為擔心擴大市場開放將導致難以防範風險而過於謹慎，既不敢又不願意將進一步擴大市場開放措施在自貿試驗區內試錯———要避免這樣的情形出現，需要加快研究建立自貿試驗區改革創新的容錯機制，既要對成功的創新加大表彰獎勵力度，又要對初衷有益但實踐失敗的創新舉措包容對待，不對個人作負面績效評價。通過容錯機制的建立和完善，進一步增強地方自主決策權、激發各級政府的創新積極性，同時減少決策和管理人員的後顧之憂，為其大膽嘗試、勇於創新提供制度保障。”