民生之基：織密民生“安全網” 穩穩幸福有保障

　　看病要帶上醫保卡，發生工傷可以申請工傷保險，女職工生育可以領生育保險金，失業了有失業保險金，“儂現在退休金有幾鈿？”是不少老年朋友聊天繞不開的話題……今天我們視為再平常不過的“社保”，在40年前可是想都不敢想。

　　社會保障是民生之基，是社會的“安全網”和“穩定器”，是經濟發展的助推器。改革開放以來，上海“走小步”“不停步”，逐步建立起“全覆蓋、保基本、多層次、可持續”的社會保障制度體系，解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益。

　　從“勞保”到“社保”

　　鮑淡如，曾任上海市社會保險事業基金結算管理中心主任，上海市勞動和社會保障局副局長，上海市人力資源和社會保障局副局長，分管社保工作。“我是1999年2月到社保系統工作的，記得報到的第二天就到市電信大樓參加一個關於社保基金管理的全國電視電話會議。”當時正是社保發展的關鍵時期。在近日的採訪中，這位上海社保界的“老法師”給記者上了一堂“上海社保發展史”。

圖説：社保中心服務好。劉歆 攝

　　“1951年，我們國家就頒布了《勞動保險條例》，在城市的企業事業單位實施。”他説，《勞動保險條例》覆蓋所有企事業單位職工及其供養的直系親屬，內容也很全，包括養老、醫療、生育、工傷。供養直系親屬享受的是醫療及遺屬待遇，基本是職工待遇的一半，“那時候老百姓管這個制度叫‘勞保’。職工是‘全勞保’，供養直系親屬是‘半勞保’。”

　　但這個制度實施的範圍很小，改革開放後，“勞保”碰到了新問題。“‘文革’結束後，大批知青返城，國有企業和集體企業不可能全部安置返城知青，於是出現了新的就業形式——合作社，就業問題解決了，但他們沒有勞保福利待遇，眼前的醫療問題，長遠的養老問題，怎麼辦？上海做了一個探索，在1982年出臺了試行養老、醫療兩項保險的政策，由保險公司承辦，俗稱“雙保險”。“這可以説是社會性、繳費型保險制度的萌芽。”鮑淡如説。

　　由於“勞保”是由單位承擔的，當時出現了“苦樂不均”的現象。老企業退休人員多，負擔重；新企業退休人員少，甚至沒有退休人員。於是，1986年，上海開始實行國有企業退休費統籌，1989年又將統籌的範圍擴大到本市所有的集體企業。

　　之後，外資企業的問題又冒了出來。當時正值大力引進外資，出現了一批外商投資企業，這些企業不能參加統籌。於是，上海，出臺了在商業保險公司建立養老保險的辦法，由企業為員工按月繳納保險費。

　　到了1991年，國務院出臺《關於企業職工養老保險制度改革的決定》，明確了養老保險社會化發展的道路。上海在1993年出臺了具體制度。制度的覆蓋範圍把合作社的“雙保險”和外資企業的商業保險也都包括進來，後來又擴大到了個體、私營企業、自由職業者、小時工等人群。

　　五種保險一一建立

　　從1992年到2004年這十多年，是上海社會保險體系逐步建立時期。

　　看病，是職工最關心的問題之一。醫療保險制度分兩步推進。第一步，是1996年至1997年，先後實行“城鎮企業職工住院醫療保險”和“城鎮企業職工門診、急診部分項目（大病）的醫療保險”，也就是説，住院和一些特定的大病，即使在門診看，也實行統籌的辦法。但是企業職工門診仍然維持勞保醫療制度，機關事業單位還是原來的公費醫療。這個制度雖然解決了企業醫療費用的主要問題，但實際上仍是半截子辦法，這種既有公費、勞保，又有醫療保險的辦法不適應實際需求。所以根據國家統一部署，上海2001年建立了社會統籌與個人賬戶相結合的醫療保險制度。

　　1986年，上海出臺了《上海市國營企業職工待業保險實施辦法》。鮑淡如説，實施之初主要對像是勞動合同制工人。但隨著企業改革的深化和産業結構的調整，待業保險的範圍不斷擴大，1992年覆蓋了各種所有制的企業和機關事業單位。到1995年，市政府發佈《上海市失業保險辦法》，將“待業保險”修改成“失業保險”。

圖説：女性生育有補貼。劉歆 攝

　　2001年，上海出臺了生育保險。“在原來的體制下，生育補償由企業實行。但隨著改革的深入，完全由企業包下來的方法行不通了。有的企業能落實，有的不落實，使得部分女工生育有補償，部分沒有。如果強制執行，勢必會造成一些企業為了節省成本排斥年輕女性，造成女性就業不平等。所以2001年，市政府頒布了《上海市城鎮生育保險辦法》。

　　最晚出臺的是工傷保險。根據國務院條例，2004年上海制定了《上海市工傷保險實施辦法》，採用社會統籌的辦法解決工傷問題。

　　“現在回頭看，上海差不多用了十年多一點的時間建立了養老、醫療、失業、生育、工傷五大保險。”鮑淡如説。

　　從城鎮到農村

　　在這10年時間裏，除了五大保險制度外，上海又開發了三個針對特定人群的保險制度——針對農民的“農保”、針對外來從業人員的“綜保”和針對離土農民的“鎮保”。

　　在建立職工養老保險的同時，上海就開始探索農村社會養老保險。“這與上海有相當多的鄉鎮企業有關，”鮑淡如説，本市鄉鎮企業員工最高峰曾達到240萬人。這些員工同樣不屬於勞動保險條例實施範圍，農副業從業人員的養老問題同樣亟待解決。1991年，上海先在嘉定試點。到1996年，市政府專門出臺了農村養老保險辦法。

　　經過反復調研，上海在2002年出臺了外來從業人員的綜合保險。包含三項內容，養老、醫療和工傷。“在國家沒有統一政策規定的情況下，如果不讓外來從業人員參保，一是對這些員工不負責任；二是企業相對用工成本低，有些企業會偏向招募成本低的員工，這會對勞動力市場造成衝擊，所以從實際出發，上海建立了這樣一種保險制度。”鮑淡如解釋。

　　上海還在2003年建立了小城鎮社會保險制度，簡稱“鎮保”。推出第二年就有50萬人參加，大約3年時間裏，就把上海離開土地的100多萬農民都納入了“鎮保”。

　　鮑淡如説，回過頭來看，整個上海社會保險制度的發展，是伴隨著上海市場經濟體制的改革目標逐步發展的。險種是一個一個拓展的，人群是一批一批納入的，制度是一項一項完善的。這對上海的經濟社會發展起了很大的支撐作用。如果沒有建立這些社會保障制度，很難想像這10年上海的經濟和社會能有那麼快的發展。

　　從“廣覆蓋”到“全覆蓋”

　　“記得是2005年開展保持共産黨員先進性教育活動，我們開展了‘沉下去、看一看、聽一聽’的主題活動，從了解群眾訴求著手，看社保方面還有哪些問題需要解決。這一走一看，發現不少問題。參加走訪的幹部説有三個‘沒想到’，沒想到上海經濟這麼發達還有這麼窮、這麼困難的人；沒想到我們自以為很全面的社保制度縫隙還很大；沒想到沒被制度覆蓋的老百姓生活很困難但對政府很理解。”鮑淡如説，當時幹部職工就形成一種共識，就是我們的社保制度要朝著“人人享有社會保障權益”的目標去努力，想盡一切辦法把各類人納入制度，而不是用種種限制把人推到制度外面去。

圖説：老人養老有保障。楊建正 攝

　　於是，高齡無保障老人、“農來農去”人員、重殘無業人員……都進入了制度考慮的範圍。2006年高齡無保障老人、重殘無業人員納入保障體系，2008年實行居民醫保，2009年實施新農保。

　　在制定“十一五”規劃的時候，上海提出享有社會保障權益人數比重要達到98%，“通過努力，在‘十一五’末，我們實現了目標。”鮑淡如説。

　　全面與國家制度接軌

　　制度建立後還要不斷完善。2005年底，國務院出臺《完善城鎮職工養老保險制度的意見》，改革城鎮職工養老金的計發辦法。“在原來的制度下，繳費20年和40年，在基礎養老金上沒有差別，個人賬戶養老金和退休年齡無關，早領晚領沒有差別。”鮑淡如説，這次改革，形成了多繳多得，長繳多得的機制。上海做了相應的改革。在農保方面，上海通過允許農村企業參加鎮保，農保實行托底養老金機制，連制度前未繳費的老年農民也可享受最低托底養老金；提高統籌層次，實行鄉鎮統一標準，再實行區縣統籌，從原來的112個標準減到10個標準。到新農保推出後，逐步形成全市一個標準。

圖説：自助查詢更便捷。劉歆 攝

　　2010年《社會保險法》正式頒布。按照本市原來的規定，外來從業人員主要參加本市綜合保險，郊區用人單位從業人員主要參加小城鎮社會保險。按照《社會保險法》，本市需將外來從業人員及郊區用人單位從業人員納入城鎮職工社會保險範圍。於是從2011年7月1日開始，對於參加綜合保險改為城鎮社會保險的，實行五年內費率逐步過渡，對於原參加小城鎮保險的人員併入城鎮社會保險的，實行三年內費率逐步到位的方法。

　　鮑淡如説，把原來按照人的身份參保改為按照人的狀態參保是一大進步。按照身份參保是指，你是本市城鎮戶籍的企業職工，參加城保；你是郊區企業的，參加小城鎮保險；你是外來的農民工，參加綜保。現在按照社保法，只要是在企業就業的職工，不管身份，都參加城鎮職工社會保險。是本市戶籍居民的，不管農村還是城市，都參加上海的居民保險。這體現了社會保險社會化的思路，可以解決制度碎片化的問題。

　　經過40年來的不斷探索，本市已經形成統籌城鄉、覆蓋各類人群、與經濟發展水準相適應的基本社會保險制度體系。