上海持續推動城市建設管理體制改革創新

　　原標題：這項權力的下放改變了上海城市面貌 為“繡花式”管理打下基礎

　　從曾經的“臟亂差”變身為現今的“高顏值”，改革開放40年以來，上海的城市面貌發生了翻天覆地的變化。城市建設和管理事業的一路高歌，離不開上海多年以來持續推動建設管理體制改革創新的魄力與能力。在改革的浪潮中，上海勇於探索，創新發展“二級政府三級管理”城市管理體制，推動城市管理力量下沉、重心下移，不斷完善城市的基礎設施和全面加強城市的綜合管理，為老百姓的安居樂業勾畫出一幅美好藍圖。

　　解決四大民生矛盾上海城建探索推進系列改革

　　改革開放初期，上海城市建設面臨著一系列由歷史遺留問題而引發的嚴峻矛盾。當時，住房緊張、交通擁堵、環境污染嚴重、公用事業供應短缺等四大突出矛盾，嚴重影響了市民群眾的生活和情緒。

　　此外，在計劃經濟體制下，上海城市建設管理各項工作處於高度集中和統一的狀態，各項權力大都集中在市級管理部門，管理工作難以落實到基層。城市管理中單一使用行政手段，依靠運動式、突擊型管理方式等，已經不能適應時代的發展，迫切需要加強城市管理長效機制的建設。所有這一切，嚴重制約著上海經濟社會的發展。

　　當時，為了解決這問題，上海城建領域實施了一系列的改革探索。其中，以推進形成市區“兩級政府三級管理”、郊區（縣）“三級政府三級管理”的城市管理格局，著力緩解住房、交通、環境三大突出矛盾，成為上海市的一大城市管理制度創新。

　　為調動基層的積極性，將權力進一步下沉到基層機構，1985年，市建委和相關管理局向各區下放住宅規劃、房産、市政、環衛、園林管理等部分事權。1988年以後，又相繼下放規劃、土地、環保及城市綜合開發等方面的部分事權，並明確市與區縣兩級政府在建設管理等方面的職責分工，形成城市分級管理構架的雛形。

　　1992年和1993年，市建委進一步向區縣下放權限。管理事權進一步下放，推進上海形成市區“兩級政府三級管理”、郊區“三級政府三級管理”的城市管理新格局。同時，投資多元化、加強建築市場統一監管、市政公用行業的市場化改革、住房制度改革和房地産市場培育等一系列重大改革舉措，開創了上海城市建設和城市管理的新局面。

　　90年代末，城市基礎設施建設初步償還歷史欠賬後，上海進一步圍繞城市功能定位，加快港口、機場等樞紐型、功能性、網絡化重大基礎設施建設，提升上海城市功能，把解決市民群眾眼前問題和長遠發展的利益結合起來，不斷改善市民群眾的生活品質和水準。

　　完善城市管理執法體制積極推進綜合執法

　　1978年底，大批下鄉的知青年返回上海。原上海市綠化和市容管理局局長馬雲安清楚地記得，那時候的環境，可以用“臟亂差”三個字形容。為了徹底改變這樣的狀況，80年代中期，市、區、街道成立整頓“臟、亂、差”的“三整頓辦公室”，綜合執行城建系統數支專業執法隊伍的部分職能，取得一定成效。

　　1993年，借鑒香港地區和一些發達國家“一警多能”實施城市管理的經驗，上海探索巡警綜合執法，但由於在體制設計、機制運作方面存在缺陷，城市管理多頭執法、職能交叉的情況沒有根本性轉變。在推進建立“兩級政府、三級管理”體制、下移管理重心的過程中，1997年，市人大修訂《上海市街道辦事處條例》，授權在全市100個街道分別組建街道監察隊，實施簡易程式的綜合執法。在此基礎上，2000年，上海進一步實施以相對集中區級組織行政處罰權為核心的城市管理綜合執法改革，在黃浦區、徐匯區和浦東新區試點的基礎上，2004年底在全市範圍（除崇明外）推行。城管綜合執法以區為單位，歸併整合市容環衛、路政、綠化三支區級專業執法隊、街道監察隊以及特定地區的綜合執法隊伍，組建統一的區城市管理監察大隊，具體實施綜合執法。

　　2005年，上海成立城市管理行政執法局，與市容環衛局合署辦公。負責全市城管綜合執法工作的統一指導、協調和監督檢查，整合原市容監察總隊，成立市城管執法總隊，隸屬市城管執法局，具體負責對區監察大隊的業務指導工作。至此，上海城市管理市、區（縣）、街道三級比較完整的綜合執法體系和網絡基本形成。

　　2014年底，作為上海市委一號課題創新社會治理加強基層建設“1+6”文件體系的組成部分，為進一步深化城管綜合執法體制改革，規範機構設置、理順職責關係、推動重心下移、提高執法效能，上海市發佈《關於進一步完善上海市區縣城市管理綜合執法體制機制的實施意見》，單獨設置市城管執法局，由市住房城鄉建設管理委管理。同時，各區均設置了區城管執法局，作為區政府組成部門；區局均下設執法大隊，區局與執法大隊合署；成立由街鎮行使人財物管理權，歸屬街鎮領導管理的街鎮城管執法中隊。

　　通過改革，上海完成了城管執法隊伍下沉，做實了區城管執法機構，建立了公安執法保障機制，整合了管理執法資源，執法重心、執法力量全面下移、下沉，形成了“區屬街管街用”“鎮屬鎮管鎮用”的城市綜合管理執法新模式。

　　全面推進網格化管理創新城市常態管理模式

　　隨著“兩級政府，三級管理”城市管理體制的逐步完善，城市管理重心逐步下移，街道辦事處成為城市建設和管理工作的重要依託和落腳點。在小區內，亂停車怎麼辦？走在馬路上，公共設施損壞了該向誰報告？遇到違章搭建又該怎麼舉報？這一些在基層中常見的問題，考驗著城市管理者的基本功。

　　為了進一步精細化地解決城市基層中的民生問題，2005年，上海開始學習借鑒北京市東城區網格化管理經驗，通過建立信息技術化平臺，試點城市網格化管理工作。2013年，為了進一步推進網絡化的全面發展，上海市出臺了《上海市城市網格化管理辦法》等文件，形成了與“兩級政府、三級管理”相適應的管理體制。市級機構主要負責建章立制、統籌協調、指揮監督，解決重大問題、把握髮展方向、推動全市工作，區級機構主要對街鎮機構進行指導監督，協調督促條線部門盡職履責，街鎮機構主要是及時發現問題、有效解決問題，切實維護城市的安全、乾淨、有序。

　　在上海市、區、街鎮網格化綜合管理區域內，監督員通過日常巡查，在網格狀區域內發現問題、傳送信息、收集信息、現場核實問題。比如，在閔行區浦江鎮浦航六居委網格化工作站裏，浦航六居委工作站通過定人、定崗、定責、定量，把各類問題緩解化解在基層。通過網格化管理，做到小事不出樓道、大事不出社區、難事不出街鎮。

　　目前，上海全市已構築了市、區、街鎮、村居四級網絡的管理工作機構和信息平臺，形成了1個市數字化城市管理中心、16個區網格化綜合管理中心、214個街鎮網格化管理中心、5902個居村工作站，即“1+16+214+5902”城市綜合管理非緊急類監督指揮體系，具備了對本市公共空間範圍內城市管理問題從發現到處置實施監督指揮的能力，實現了城市常態長效管理的模式創新。從規模、整體性與覆蓋性上，上海的網格化工作已在全國處於領先地位，未來，網格化管理仍將繼續提升城市的管理效能與精細度，在上海的城市建設中發揮重要作用。