建設全球海洋中心城市 深圳擬為海域管理立法

　　原標題：建設全球海洋中心城市，深圳擬為海域管理立法

　　海域使用權或可通過 公開拍賣出讓取得

　　深圳擬改變過去以申請審批方式獲取海域使用權的模式，建立海域使用權公開出讓制度。南方日報記者 魯力 攝

　　深圳正在建設全球海洋中心城市，海洋資源開發需求不斷增長，深圳擬改變過去以申請審批方式獲取海域使用權的模式，建立海域使用權公開出讓制度，對同一海域有兩個以上意向用海人的用海或採取拍賣方式出讓。

　　3月11日，記者從深圳市法制辦獲悉，為加強海洋環境保護，促進海域資源的合理開發和可持續利用，拓展城市發展空間，深圳市規劃國土委（市海洋局）已起草了《深圳經濟特區海域管理條例（徵求意見稿）》（以下簡稱《條例》）。

　　●南方日報記者 張瑋

　　遵循“先保護後利用”立法思路

　　深圳市規劃國土委（市海洋局）相關負責人表示，近年來，國家海洋局賦予深圳先行先試職責，先後批復深圳為國家海洋綜合管理示範區、國家海洋經濟科技發展示範市。2017年5月，《全國海洋經濟發展“十三五”規劃》則明確提出推進深圳建設全球海洋中心城市。同時，深圳土地資源緊缺，向海洋要資源、要環境、要空間已成為深圳進一步拓展城市發展空間的重要途徑，“海洋經濟”被確定為深圳未來四大産業之一。

　　但目前深圳尚未制定出臺海域資源管理的相關政策法規，海域使用規劃、海域資源流轉、海上工程建設、海岸帶管理等因缺乏明確的法律依據而無法深入開展，海洋生態環境惡化現象仍未受到根本性遏制，有些區域甚至還存在繼續惡化趨勢。

　　“隨著海洋開發密度、強度的不斷加大，深圳在海域使用管理中出現了海域面積不斷縮小、海洋環境品質下降、赤潮等災害風險不斷加大、海洋環境污染行為缺乏有效遏制等現象，違法用海和不科學的海洋開發活動也時有發生，這些新情況和新問題嚴重影響了海洋環境品質，需要通過立法來規範。”該負責人表示，《條例》在草擬時，遵循“先保護後利用”的立法思路，擬實行海洋環境保護與海域使用管理一體化立法。

　　私設管道向海洋排污或罰20萬元

　　與城市土地管理相比，深圳海域規劃明顯滯後，《條例》此次將構建包括“海洋功能區劃、海洋環境保護規劃、海域使用規劃以及海岸帶保護與利用規劃”的海域規劃體系。其中，“海洋功能區劃”是依據。

　　在海洋環境保護上，《條例》將建立海域排污總量指標控制制度和海洋環境監測報告制度，要求重點入海排污企業以及可能造成海洋環境重大污染的海上作業單位，應對所佔用海域及其周邊海域環境品質進行監測，並提交海洋環境監測報告。同時，設置入海排污口前應徵求海洋部門及區政府意見，對海洋疏浚、清淤物傾倒實行備案制度。

　　“對海洋的開發利用都會在一定程度上對海洋生態環境造成難以逆轉的影響，尤其是海洋環境具有脆弱性和異變性，一旦遭到破壞，很難再被恢復。因此，此次將對破壞海洋生態環境和違法用海的行為給予嚴厲打擊，通過特區立法，設定較高的處罰標準，增強威懾力。”該負責人説。

　　記者注意到，針對私設管道或者採取其他規避監管的方式向海洋排放水污染物或者設置入海排污口的行為，《條例》擬在環保主管部門責令限期改正後，並處20萬元罰款；情節嚴重的，責令停産停業；造成海洋環境污染事故，對單位或個人造成損害的，將承擔賠償責任。未取得廢棄物傾倒許可證，不得使用自卸式船舶等裝載工具在深圳海域裝載、運送淤泥渣土和有毒有害物質等廢棄物。違者由海監機構責令改正，並處50萬元罰款；情節嚴重的，可吊銷許可證。

　　非法填海處以海域使用金20倍罰款

　　《條例》還規範和嚴格控制圍填海造地的活動，理順海域與土地的轉換機制。在填海用途上，用海項目必須屬於城市基礎設施、公共服務設施以及市政府批准重大海洋産業項目，才可實施填海造地。在填海成本上，填海必須繳納海域使用金、生態補償費，換證時還要按規定補繳地價。

　　未經批准或騙取批准進行填海的，海監機構將責令其停止違法行為，退還非法佔用海域，沒收違法所得，處以非法佔用海域期間內該海域面積應繳納的海域使用金20倍罰款，並通知徵信機構載入行為人信用記錄；造成海域生態破壞的，還要承擔賠償責任。

　　而在填海形成土地的監管上，海域使用權人未按規定換發不動産權證書，不得實施開發建設。對該類違法建設，如發生在換發不動産權證書前，也將由海監機構進行查處。

　　此外，針對此前“海監機構雖擁有監管權能，卻無法獨立行使海上執法權”的問題，《條例》擬直接授權深圳海監機構進行海洋執法，並增加了執法機構扣押工具的行政強制措施以及依法申請法院強制執行的內容，改變“執法難”問題。

　　同時，針對涉海部門各自為政，形成了信息“孤島”的問題，《條例》提出建設全市統一的海洋綜合信息系統，要求各涉海部門將履職過程中獲取的海洋保護、海域使用管理、海洋觀測等各類信息匯入其中，實行資源共享，並建立海域使用動態監測系統，實時監控深圳海域的使用和環境變化。

　　■焦點

　　深圳將建海域使用權市場化配置機制

　　目前深圳海域使用權市場尚未建立，但深圳市規劃國土委（市海洋局）方面表示，隨著深圳推進建設全球海洋中心城市，海洋資源的開發需求不斷增長，過去以申請審批方式獲取海域使用權的模式已難以滿足多元化的用海需求，引入市場手段、保障海域資源配置公平公正是當下促進海域使用權市場化的必然選擇。

　　《條例》此次擬提出，在海域使用權一級市場，建立海域使用權公開出讓制度，由海洋主管部門制定申請批准使用海域目錄。屬於目錄外的用海或同一海域有兩個以上意向用海人的用海，將採取招拍挂方式出讓。“具體而言，屬於目錄外且不需填海的用海，將對用海申請進行公示，公示期內有其他符合條件的用海意向人的，就採取招拍挂方式出讓。否則，以原用海意向人作為申請人辦理用海審批。屬於目錄外且需填海的用海，則直接採取招拍挂方式出讓。”

　　該委還表示，在建立海域使用權市場化取得機制的同時，《條例》也對海域使用權排他性的範圍進行限制。但防波堤、擋潮閘等公共防災減災設施用海、海域生態保護修復工程用海以及公共航道、錨地用海，由於實際上是政府提供的一種公共産品，任何人都可以使用，不具有排他使用的特性，因此不設置海域使用權，但劃定管理線進行管理。

　　此外，由於海上建（構）築物的管制制度規範缺失，直接導致海上建（構）築物設立登記無法辦理，後續的轉移登記、變更登記、抵押登記以及登出登記等更無從談起。因此，在不增加行政許可事項的前提下，《條例》擬借鑒浙江、江蘇等地經驗，建立海域建設管理“直通車”制度，建設海上建（構）築物涉及的規劃、建設、消防、港口、民防等審批手續的，可憑海域使用相關文件辦理，掃清其登記發證的制度障礙。