龍勝大寨村的秋天。

桂林逍遙湖景區。

陽朔三千漓·中國山水人文度假區。

桂林融創國際旅遊度假區。（圖片均由自治區文化和旅遊廳提供）

　　編者按

　　隨著旅遊業蓬勃發展，旅遊項目用地供需矛盾日漸突出。2013年6月，一向走在旅遊業發展前沿的桂林市被賦予重任，成為我國首個旅遊産業用地改革試點城市。

　　十年磨一劍。桂林市通過大膽創新，先行先試，逐步建立起符合旅遊産業發展特點和要求的科學化、差別化、精細化、生態化土地利用和管理制度，並在全區推廣運用。2022年11月，文旅産業用地“桂林模式”被評為2021年度國家文旅部文化和旅遊領域改革創新十佳案例，並將進一步在全國範圍推廣，發揮“樣板效應”。

　　1 先行先試

　　2021年6月，桂林融創國際旅遊度假區開業，為桂林文旅再添新名片。該項目是桂林乃至廣西招大引強的標誌性項目，也是桂林旅遊産業用地改革試點的重要成果。

　　“這些年，桂林市通過創新工作機制、構建政策體系、穩步有序推進，推動試點工作生根發芽、開花結果。”桂林旅遊學院教授蘇會衛説。

　　創新工作機制。成立多級（自治區、市、縣）旅改試點工作領導小組、由專職人員組成的旅改試點專職部門，建立局際聯絡協調等在內的旅改試點工作體制機制，高位推進解決試點中遇到的重大問題和重點難題。

　　構建政策體系。高品質編制出臺《桂林市重點旅遊片區發展規劃（2014—2020年）》，並對市、縣、鄉級土地利用總體規劃進行調整完善；制定《2014—2018年統籌推進重大旅遊建設項目清單》，將120個旅遊項目納入清單，涉及投資金額2734.49億元，用地面積54357公頃；出臺《桂林市旅遊産業用地改革試點若干政策（試行）》等一系列政策文件，形成科學、嚴謹的旅遊産業用地政策體系。

　　有序付諸實施。2013年啟動實施改革試點工作，2015年開展改革試點中期總結，2016年全面推進改革試點，2018年完成改革試點工作總結驗收。2018年至今，進一步深化推廣試點經驗。

　　一分耕耘一分收穫。自試點工作開展以來，桂林市共促成引進融創文旅城等100多個旅遊産業用地項目，其中大部分項目涉及規劃調整、專項指標使用等政策，部分項目還通過旅遊配套地産政策平衡了資金缺口和收益。桂林市文化旅遊中心漓江歌劇院、陽朔·興坪休閒養生度假區（二期）等一批重大文旅項目加快建設。

　　2 分類管理

　　桂林藍溪谷國家養生度假區項目用地約1萬畝，其中涉及建設用地200畝。按照以往用地政策，旅遊項目用地不分類別，全部按照建設用地報批或者徵地，景區開發睏難重重。

　　“實施分類管理政策後，度假區只需徵收轉用200畝土地，剩餘9800畝山林土地，不改變其用途和功能，不辦理農用地轉用手續，這一創新舉措讓景區成功落地。”自治區文化和旅遊廳政策法規處處長邱玉紅説。

　　長期以來，桂林旅遊用地需求多集中在漓江、遇龍河、貓兒山等優質旅遊資源區域，與風景名勝區、自然保護區等在空間上重疊，供需矛盾突出。另一方面，旅遊項目的用地其實是複合性的，據統計，桂林市旅遊用地中，旅遊景觀生態用地佔旅遊用地總面積的97.07%，而旅遊設施用地僅僅佔旅遊用地總面積的2.93%。

　　針對旅遊用地的特殊性，桂林市採取了“區別對待”思路，將旅遊用地劃分為建設用地、非建設用地，分設旅遊設施用地、旅遊地産用地與旅遊景觀和生態用地等子類，形成分類管理政策，填補了我國旅遊用地差別化供地的空白，開創了國有農用地出讓的先河。

　　“桂林旅遊用地分類出讓政策，破解了旅遊項目落地瓶頸，提高了項目開發的效率，增加了項目開發方的積極性。”廣西旅遊規劃設計院副院長龔本海説。

　　隨著分類管理政策的實施，桂林融創國際旅遊度假區、桂林千古情景區、陽朔三千漓·中國山水人文度假區等一大批旅遊項目紛紛上馬開工，建成營業。據統計，試點期間有19個重大旅遊項目通過實施旅遊用地分類管理節省建設用地指標4.07萬畝。

　　3 科學定價

　　旅遊項目投資週期長、回報慢。2016年以前，桂林市旅遊項目用地價格只能參照現行商業服務類用地基準地價，使得前期投資過大，不利於旅遊産業健康、快速發展。

　　為有效解決這一問題，桂林市出臺《桂林市旅遊産業用地基準地價成果》，在全國率先公佈實施旅遊産業用地基準地價體系，該體系將桂林市中心城區劃分了6個等級，臨桂區以及11個縣劃分成4個等級，根據旅遊用地分類的不同，每個地段的使用情況也有著不同標準。

　　該體系使旅遊發達區域的旅遊産業用地價格更加市場化，保障了桂林融創文化旅遊城、桃花江片區等重大項目用地需求，累計落實用地1500余畝。

　　同時，該體系也降低了後發展地區旅遊項目投資成本。“比如，在旅遊資源較豐富的陽朔、興安和龍勝等地，各等級的地價都相對較高，而旅遊資源開發較少的縣區，基準地價相對較低，在項目引進中更具有價格優勢。”桂林旅遊學院教授梁業章説。

　　因地制宜，創新供地。桂林創立“旅遊項目宗地出讓”模式，即將一個立項的旅遊項目所涉及的不同用途的多個地塊作為單一宗地，由規劃部門出具統一的規劃條件進行出讓，此舉有效保障了項目投資人的收益。

　　桂林還實行“景觀生態用地出讓”模式，將非建設用地按照桂林旅遊産業用地分類體系劃分為旅遊景觀和生態用地，並根據基準地價與旅遊設施用地（建設用地）整體出讓，此舉不僅解決了項目業主的後顧之憂，方便其管理及融資，也保障了農民的收益，對旅遊項目的落戶、旅遊用地的出讓和開發起到積極的推動作用。

　　4 分享收益

　　近年來，桂林市堅持共享理念，制定《桂林市農村集體土地使用權開發旅遊流轉暫行辦法》，提出以農民“不失地、不失業、不失居”為原則，在符合相關規劃和政策要求的前提下，鼓勵農村集體經濟組織將集體農用地、未利用地以作價入股、合作聯營或租賃等方式參與旅遊開發，使農民真正成為旅遊開發的主體，共享改革成果。

　　“這片綠水青山，如今真的成了金山銀山。”龍勝各族自治縣龍脊梯田景區大寨村原村支書潘保玉感慨地説。

　　2003年，大寨村人均收入還不足700元。2016年，乘著桂林全面推進旅遊産業用地改革試點工作的東風，村委與旅遊公司簽訂了共同開發協議，正式對外開放大寨金坑梯田景區，村民負責種植水稻和維護梯田景觀，旅遊公司每年拿出門票收入的7%給村民分紅，村民收入大幅增加。2016年年終全村旅遊分紅共500萬元，最多的一戶領到4.35萬元。

　　地處陽朔縣遇龍河畔附近的矮山門村，也是旅遊産業用地改革的受益者。矮山門村成立了農家樂合作社，成為陽朔第一家旅遊型的農民合作社，他們利用集體土地和家庭住房參與旅遊開發。7年多來，合作社鄉村旅遊年營業收入超過百萬元。

　　富裕起來的矮山門村新建了集文化、體育為一體的村級公共活動場所，村容村貌煥然一新，群眾安居樂業，前來旅遊消費的旅客日益增多。不少村民感慨，在家門口吃上“旅遊飯”，比外出打工掙的錢更多了，也更輕鬆了。

　　産業發展，項目為王；項目建設，用地為先。2019年，自治區政府辦公廳印發《關於支持文化旅遊高品質發展的用地政策》，旅遊産業用地改革在全區範圍內逐步推廣。“下一步，自治區文化和旅遊廳將進一步爭取國家和相關職能部門支持，繼續深化旅遊産業用地改革，為建設桂林世界級旅遊城市、廣西世界旅遊目的地提供用地保障，推動廣西文化和旅遊業高品質發展。”自治區文化和旅遊廳副廳長班華勤表示。（廣西日報 記者 吳麗萍 通訊員 李志雄 唐秀君）