今年全國土地日的主題是“珍惜每一寸土地 促進高品質發展”。有的人可能會注意到，在一些城市，因為各種各樣的原因，部分土地得不到有效利用。如何讓這些土地“活”起來？在土地資源日趨緊張的背景下，盤活這些存量低效用地，成為各地挖掘發展潛力的重要路徑。
這段時間，福建漳州市的九龍公園大片荷花競相開放，迎來了最佳觀賞期，許多漳州市民都趁著花期特意來賞花打卡。
不少遊客反映，如今願意專程來這裡遊玩，除了宜人的美景之外，便利的停車條件也是重要原因。然而就在兩年前，停車還是這裡的頭號難題。
福建漳州市自然資源局工程科副科長 林君：最大的困難點是九龍公園位於老城區的核心綠地，周邊居民、商圈、人口都很多，停車問題日益突出，造成周邊一些違法停車或者交通不便利的情況出現。
一邊是迫切的停車需求；一邊是寸土寸金的城區核心地塊；一邊是需要守護的生態綠地，一邊是亟待補齊的公共服務短板，雙重難題倒逼當地相關部門向垂直空間尋找破解之道。
福建漳州市自然資源局總工程師 楊明遠：2023年9月，自然資源部把漳州列為低效用地再開發試點城市之一。這個政策主要鼓勵各地因地制宜，對低效用地再開發。我們就對地下空間進行規劃，確立了“地上綠地更新+地下空間擴容”的垂直複合開發模式。
九龍公園這場地上與地下的“雙向升級”，並非單純的工程改造，而是當地以低效用地再開發為抓手，從土地供應政策到規劃，全面探索空間立體利用的治理創新。
福建漳州市自然資源局所有者權益和開發利用科科長 陳勁松：這塊地不涉及補償，也不涉及安置，它是原來地上的業主繼續開發地下空間。所以當初進行無償劃撥，可以有效降低地下停車場的建設成本。在供地政策上，採用“同一地塊、不同用途、分類供地”模式，實現了生態保護與功能完善並舉。
堅持“人民城市為人民”的理念，對九龍公園地下空間進行開發利用的同時，同步對公園地上的綠地進行改造。在公園總面積不變的情況下釋放出更多活動空間供市民休閒娛樂。
現在，九龍公園地下停車場已經成為漳州市區規模最大的公共停車場，可以為市民提供1027個停車位及210個充電樁，並設置了14個步行出入口和4部電梯，連通公園地面的不同區域，土地空間得到有效盤活。
如今的九龍公園，不僅實現了從“單一綠地”到“複合空間”的蝶變，並形成了長效運營機制。投入使用以來，公園運營方以地下停車運營收益按比例反哺公園的日常維護，實現生態效益和運營效益的長期平衡。
“十四五”期間，我國積極推進消化盤活存量閒置土地，累計完成閒置土地處置超過600萬畝。同時，對佈局散亂、利用粗放、用途不合理且有盤活潛力的低效用地，持續推動再開發，將試點數量擴大到100個，已指導試點城市累計實施低效用地再開發198萬畝。
自然資源部自然資源開發利用司副司長 莫曉輝：盤活利用存量低效用地，有利於調動地方政府和各類市場經營主體的積極性，促進産業結構優化，暢通經濟循環。更主要的是能夠補齊民生短板，給老百姓帶來實實在在的獲得感。
走進蕪湖市經開區的“三湖”片區，一座通透大氣的國際化汽車展示空間格外引人注目，吸引著來自世界各地的客商前來參觀洽談。
一片由低效用地盤活再造建成的汽車展示區，建築面積近10萬平方米，已經成為“三湖”片區一個標誌性的國際交流窗口。
安徽蕪湖經濟技術開發區管委會副主任 莊才鋼：“三湖”指的是銀湖、鳳鳴湖和蜻蜓湖這三座自然湖泊，都位於經開區的核心區域，本地人習慣把“三湖”覆蓋的水面，周邊灘塗以及環湖周邊陸地，統稱為“三湖”片區，總面積大約17.2平方公里。
上世紀九十年代，蕪湖國家級經開區設立，“三湖”片區成為經開區發展最早的起步區。
安徽蕪湖經濟技術開發區管委會副主任 莊才鋼：當時為了盡最大可能滿足工業發展，把可用的地都作為了産業發展用地。但在當時的歷史條件下，沒有很好地去考慮企業規模、企業類型，相當於撿到籃子就是菜，我們自己比喻叫“攤大餅”式發展。
早期粗放的“攤大餅”式發展，不僅使土地利用效率極低，還逐漸形成了“工業圍湖”的局面：村級工業園單層廠房擠佔環湖綠地，高壓電纜橫穿湖面，水體遭到嚴重破壞，“土地碎片化、産出效能低、生態環境差”的矛盾日益突出。
而隨著當地汽車主導産業持續壯大，産業鏈上下游企業不斷集聚、人才持續涌入，“三湖”片區陷入了大量土地低效閒置而優質産業項目卻無空間落地的發展困境。
2023年，蕪湖被列為全國低效用地再開發試點城市，迎來了轉型升級的重要契機。當地通過對存量用地的梳理，最終認定了2563畝的低效用地。
如何盤活這些碎片化的低效用地呢？零散修補、逐塊改造，曾經是老舊片區改造的常規做法，可放在“三湖”片區，這條路顯然走不通。
安徽蕪湖市自然資源和規劃局開發利用科科長 許天語：因為蕪湖是以汽車産業製造為主導産業的城市，一個廠區用地大概要1000畝到1500畝。原來零散的土地就沒辦法承載項目落地，需要一些集中連片的土地去承載大的産業項目。
安徽蕪湖市自然資源和規劃局總工程師 程勁虎：倒逼我們要從閒打碎敲的改造，向片區的綜合整治發力。我們提出了一個原則，以生態為基礎、科創為核心、産城為脈搏，共同來推動空間要素的重構。
當地定下“全域一盤棋”的整治思路，對生産、生活、生態三大用地比例重新調整。而低效用地開發，面臨的第一個問題就是成本過高，當地的辦法是不搞大拆大建，而是一地一策、分類盤活。
安徽蕪湖經濟技術開發區管委會副主任 莊才鋼：比如一棟建築面積10萬平方米的爛尾樓，之前已經閒置了10多年，屬於典型的低效地塊。我們在改造的時候沒有把它簡單拆除，而是綜合研判，量身定制了盤活方案，就地改造成了蜻蜓湖科技園，節約差不多七千多萬的成本。
而針對早年粗放發展遺留的“工業圍湖”頑疾，當地分批搬遷和清退35家低效企業，完成4個村級工業園整體徵收，累計清理騰退低效工業用地1274畝。
在整治過程中，當地通過傳統企業異地集聚、優質小微企業上樓發展、閒置樓宇轉型科創平臺等盤活方式，連片騰出9個完整地塊共2307畝，解決了一批成長型中小企業産能擴張卻無地可用的燃眉之急。
當地一家汽車龍頭企業是此次低效用地改造的受益者之一。改造前，企業在“三湖”片區僅有約10萬平方米的辦公場地，佈局分散、空間狹小，甚至存在多名研發人員共用工位的情況。
依託盤活的低效用地，這家車企在“三湖”片區建設了佔地面積超過25萬平方米的全球技術創新中心。如今15000多名科研人員聚集在此，研發條件得到了根本性改善。
通過“騰籠換鳥、存量提質”，一塊塊零散低效土地迎來了新生，串聯起一條完整的汽車産業生態，帶動“三湖”片區整個産業能級大幅躍升。如今，這裡集聚高新技術企業超過300家，2025年工業産值突破3000億元，比整治前翻了一倍。
空間格局的優化，讓産業蓬勃發展的同時，也為民生改善、生態修復留出了充足空間。居住和配套用地從19.3%提升到34.8%；生態綠地和水域用地從37.2%增至40.2%，實現了生産、生活生態的均衡發展。
自然資源部自然資源開發利用司副司長 莫曉輝：很多地方圍繞低效用地再開發、存量土地盤活開展了積極探索，形成了有效的做法和經驗，有效提升了土地資源的節約集約水準，讓每一寸土地都能發揮更好的效益，支撐了經濟社會高品質發展。
土地是民生之本、發展之基、生態之依。從福建漳州深挖地下空間，探索地上地下一體化複合開發，到安徽蕪湖立足區域主導産業，統籌盤活碎片化低效用地，兩地因地制宜、分類施策，對盤活存量土地做出了有益探索。“十五五”期間，我國將進一步統籌存量和增量綜合供地，加大盤活存量土地和低效用地，不斷完善支持城市更新行動的政策措施，更好支撐城鄉高品質發展。
