改革與法治共振 以良法推動善治

　　■本報記者王海燕　　

　　如果一位急危重患者被120送到醫院，院內急救機構和院前急救人員應該在多少時間內完成交接？10分鐘？20分鐘？

　　立法者就此展開博弈、碰撞。一方認為，救人為重，應設硬指標；另一方覺得，願望雖好，可操作性不強。

　　過去一年，上海人大審議20件法規草案，表決通過其中的15件。這是上海人大立法審議會場的一個分鏡頭。雙方爭論的背後，折射出的是對立法引領性與科學性、權威性與可執行性的權衡與考量。

　　發揮立法的引領作用，推動涉及本市改革發展全局和關係群眾切身利益的重要立法——已然成為上海推進改革創新、民生改善立法上的一個“鮮明標簽”。

　　而在立法引領的探索裏，同樣面臨諸多難題、挑戰，需要把握、處理好地方立法所涉及的幾組關係，如何找到其中的立法平衡點？

　　過去一年的上海人大立法實踐，試圖解答這個問題。　　

　　把握創制性與合法性　

　　在過去一年的立法矩陣裏，立法引領的案例顯現在各個領域。

　　上海自貿試驗區運行三週年，市人大常委會第34次會議表決通過了關於修改《關於在中國（上海）自由貿易試驗區暫時調整實施本市有關地方性法規規定的決定》的決定，明確本市法規與法律、行政法規和中央相關方案不一致的均相應調整實施，不再設定三年試驗期。這標誌著上海法制保障自貿區建設從“先試先行”，邁入三年後的“新軌”；

　　為支持具有全球影響力的科創中心建設，《促進科技成果轉化條例》草案提交審議，這部法規意圖打通科技成果的轉化之鏈，解決從實驗室走向市場“最後一公里”的瓶頸；順應“一帶一路”戰略新機遇，《推進國際航運中心建設條例》的制定如期而至，打造具有國際競爭力的航運中心有了法制保障。為貫徹國家生態文明建設戰略，上海人大以最嚴標準修訂《環境保護條例》，確立有關大氣、土壤、水、固體廢棄物污染防治的12項制度措施。

　　可見，改革與法治同頻共振已成為一以貫之的立法主線。

　　市人大常委會法工委主任丁偉説，在發揮地方立法引領性、創制性的同時，也要準確理解和把握地方性法規的權限範圍，注重合法性問題。

　　比如在道路交通安全條例修訂中，需要在與上位法不抵觸的前提下，從嚴規範道路交通行為，這其間的度如何把握？在審議現場，對創制性與合法性關係的權衡一度成為焦點。反復論證後，市人大按照以人為本的理念，遵循上位法中依法管理和方便群眾的原則，力求做到“不抵觸、有特色、可操作”。　　

　　權衡引領性與科學性　　

　　公共場所有人突發急病，卻無人“敢”救。一部“好人法”的破繭而出，打破了這種“集體的沉默”。

　　去年7月，市人大常委會第31次會議表決通過了《上海市急救醫療服務條例》。這是全國首部院前急救、院內急救和社會急救“三位一體”的急救法規。

　　市人大教科文衛委相關負責人説，在這部草案的審議過程中，好人“免責”條款成為社會關注焦點。一方面要發揮鼓勵和倡導普通市民參與緊急現場救護活動的引領性，另一方面又要遵循醫學救護規律和立法規律，立法的引領性與科學性如何來權衡？

　　為找到立法平衡點，市人大多次到現場調研，進行醫學、法學、專家學者充分論證。經三次審議，多次修改，形成最終的表決稿。

　　信用立法是另一個案例。去年12月，上海率先啟動社會信用地方立法，而在立法核心內容上遇到諸多難點，比如什麼是“信用信息”，哪些信息可以反映單位和個人的信用狀況，其邊界在哪？

　　為保證立法的科學性，在草案提交審議之前，市人大在浦東新區洋涇街道舉行一場特別的社區聽證會，圍繞企業“黑名單”是否要向社會公佈等這些立法中的核心問題，實地徵求社區居民代表的意見和建議。

　　這些來自社區的聽證建議，與通過高峰論壇等多種渠道反饋而來的多方建議，為這部引領性立法打下“科學”與“民主”的底色，去年12月，條例草案提交一審，實現了“從零到一”的信用立法突破。

　　丁偉説，為實現引領性和科學性的統一，專家論證、社區聽證日益成為常態化的立法工作環節。而這些科學立法舉措確保了相關立法項目與經濟規律、自然規律、社會發展規律以及立法活動規律並行不悖。　　

　　度量權威性與可執行性　　

　　在駕駛員眼中，電子警察和執法人員現場執法是不一樣的，電子執法證據能否適時到達被處罰人？如果要求市民定期查詢違法記錄，是否會成為負擔？

　　去年8月18日下午，市人大赴十大基層立法聯繫點之一——上海市律師協會參政議政促進委員會調研，就《上海市道路交通管理條例》草案等聽取律師界的意見和建議。當場有律師對電子警察執法、繳納罰款等環節提出疑問，建議從可執行性角度進一步完善這部法規草案。

　　以良法推動善治，已成為上海立法的一大特點。為達“善治”，立法者對法規可執行性的考慮加重了分量。在道路交通管理立法過程中，市人大召開了60多場座談會，徵集350多位人大代表和8500多位市民的意見建議，對禁止鳴喇叭、道路停車管理、機動車多次違法處罰等問題多次論證。同時還分別聽取了機動車駕駛人、非機動車駕駛人、行人以及一線執法人員的意見。開門立法的過程中，幾乎每個關鍵條款都涉及到立法權威性與可執行性的權衡和把握。

　　法立，有犯而必施；令出，唯行而不返。丁偉説，為了實現權威性與可執行性的統一，立法者對於執法資源不足的關注已經從立法後提前到立法中，審議中反復權衡和度量執法所需的人、財、物配置，以達到好的立法實施效果。《上海市燃氣管理條例》的修改即是一例，針對區級燃氣管理部門執法力量薄弱的問題，市人大與相關部門反復溝通，最終決定調整本市中心城區的燃氣管理體制，將燃氣行業的日常管理和監督權下放給區級燃氣管理部門。