上海年底前將率先劃定生態“紅線”

　　近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳公佈的《關於劃定並嚴守生態保護紅線的若干意見》（以下簡稱《意見》）要求，全國要在2020年年底前劃定生態保護紅線，勘界定標，基本建立生態保護紅線制度。記者昨天從上海市環保局獲悉，上海要提前三年完成這一目標。包括上海在內的京津冀區域、長江經濟帶沿線各省（直轄市）在今年年底前，都必須率先劃定生態保護紅線。

　　兩年前已開始分析評估

　　提前三年劃定生態保護紅線，這絕非易事，但上海已有紮實的基礎。

　　十八屆三中全會就已提出，建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境，要劃定生態保護紅線。

　　上海市環境科學研究院應用生態研究所所長王敏透露，根據十八屆三中全會的精神以及環保部等有關要求，兩年多以前，上海就已開始開展劃定生態保護紅線的相關工作，進行了科學分析和評估，並於去年形成基本設想。

　　不過，上述設想並非最終方案。《意見》明確，環保部、國家發改委將會同有關部門，于2017年6月底前制定併發布生態保護紅線劃定技術規範，上海將根據該技術規範對已有方案進行調整。

　　比如，在《意見》出臺前，上海自己探索的方案設定了四個級別的生態管控線，而《意見》要求用一條紅線管控重要生態空間，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變，因此上海要對已設定的生態管控線進行梳理、調整，選擇符合國家標準要求的部分，“合併”成為一條生態保護紅線。

　　記者從環保部了解到，截至目前，全國已有31個省市開展了劃定生態保護紅線的相關工作，其中，江蘇、天津、江西等10個省份已公佈了本地的生態保護紅線。

　　東灘和九段沙有望“入線”

　　《意見》明確，兩類區域將劃入生態保護紅線：其一，是水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙等生態功能重要區域；其二，是水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態環境敏感脆弱區域。這兩類區域將涵蓋所有國家級、省級禁止開發區域，以及有必要嚴格保護的其他各類保護地等。

　　據王敏介紹，就上海的具體情況而言，崇明東灘鳥類國家級自然保護區、九段沙濕地自然保護區，以及上海所有的飲用水水源一級保護區，都極有可能劃入生態保護紅線。此外，基本農田、濕地、涵養林、森林公園、地質公園、其他級別的飲用水水源保護區等，也將是劃入生態保護紅線的重點考量對象。

　　劃不劃生態保護紅線，可謂差別巨大。“就好像給需要保護的區域造了一道無形卻十分堅固的墻。”王敏表示，劃入紅線內的區域，原則上按禁止開發區域的要求進行管理，受到極其嚴苛的保護，嚴禁不符合主體功能定位的各類開發活動，嚴禁任意改變用途。

　　除了難以逾越，生態保護紅線這道“墻”還會逐步向外擴大，紅線保護的區域只能增加、不能減少。即使因國家重大基礎設施、重大民生保障項目建設等需要調整的，也要歷經十分嚴格的審批程式：由上海市政府組織論證，提出調整方案，經環保部、國家發改委會同有關部門提出審核意見後，報國務院批准，批准後方能實施。

　　此前，上海探索的生態管控線，堪稱生態保護紅線的“試驗版”，已為一些重點生態空間豎起了“保護墻”，只有提升區域生態服務功能的項目才允許進入“墻”內實施。比如，上海20個被國家確定考核的河流斷面，近年來不斷淘汰兩岸的落後産能，許多水域還種植了涵養林，進一步提升當地的水質等生態環境品質。

　　“紅線”邊界界定是難題

　　雖然包括上海在內的全國不少省市推進生態保護紅線的效率很高，但在實際操作中，生態保護紅線劃起來並不容易。

　　以生態保護紅線邊界的界定為例。目前與生態保護紅線邊界有關的邊界類型，主要有四種以上：自然邊界，如林線、雪線、流域分界線，以及生態系統分佈界線等；下轉3版（上接第1版）自然保護區、風景名勝區等各類保護地邊界；江河、湖庫以及海岸等向陸域（或向海）延伸一定距離的邊界；全國土地調查、地理國情普查等明確的地塊邊界。這些邊界彼此之間可能交叉重疊，也可能差異很大，而最終確定的生態保護紅線邊界至少要整合上述這些邊界，這是劃定紅線的主要難點之一。

　　此外，劃定紅線的過程中還會遭遇不同理念、觀念的碰撞。此前，上海市環保局局長張全接受記者採訪時就曾舉例：好比公園和濕地，大多數居民更希望把靠近身邊的公園劃入生態保護紅線，而實際上，濕地的生態價值對整個上海而言卻更加重要。

　　上海有意多劃一條“黃線”

　　除了劃定生態保護紅線，上海還有意劃定一條“黃線”，雖然黃線內的區域，並不一定按照紅線如此高標準的要求來嚴格管理，但也會設置一些門檻，確保區域的生態功能不降低。

　　“比如中心城區的公共綠地，劃入‘黃線’後，諸如商業建設開發等明顯違背公共綠地生態服務功能的活動，就必須嚴控其用地比例，甚至不允許其進入。”王敏表示，有了這條“黃線”，就可以約束開發單位，尊重和保護開發對象的生態面積、功能。

　　這種理念，在一些發達國家、城市中被普遍接受，對於城市濱江兩岸、交通幹線、工業區等區域的開發，可以起到“保險絲”的作用——一旦開發行為影響了區域未來的生態服務功能，不予整改就要叫停。