上海年內與長江經濟帶同步完成生態紅線劃定

　　原標題：加大環境保護力度積累更多生態財富

　　《政府工作報告》指出，要堅決打好藍天保衛戰。今年二氧化硫、氮氧化物排放量要分別下降3%，重點地區細顆粒物( PM2.5)濃度明顯下降。

　　要強化水、土壤污染防治。今年化學需氧量、氨氮排放量要分別下降2%。抓好重點流域區域水污染和農業面源污染防治。開展土壤污染詳查，分類制定實施治理措施。加強城鄉環境綜合整治，普遍推行垃圾分類制度。培育壯大節能環保産業，使環境改善與經濟發展實現雙贏。

　　要推進生態保護和建設。抓緊劃定並嚴守生態保護紅線。啟動森林品質提升、長江經濟帶重大生態修復、第二批山水林田湖生態保護工程試點，完成退耕還林還草1200萬畝以上，積累更多生態財富，構築可持續發展的綠色長城。

　　基層探索

　　上海年內與長江經濟帶同步完成生態紅線劃定

　　生態紅線,是底線也是新支點

　　今年年內，按照中央部署，上海將與長江經濟帶沿線各省市同步完成生態保護紅線的劃定，從而砌起一道道無形卻又剛性的“生態墻”。紅線區域內，為了讓大自然休養生息，一切開發建設活動原則上都被禁止。

　　生態紅線是我國的一項新探索，上海在這方面已研究多年，具有一定積累，也提出了初步方案。將來，被納入紅線的生態空間將從中心城區一直分佈到遠郊，但多數位於崇明生態島和周邊。對上海而言，生態紅線制度不是單純的“退守”，以紅線為支點，上海將為提高生態服務供給主動做好“加法”。

　　一根紅線管到底

　　生態紅線制度的提出，體現的是底線思維——勘界、定標後，就不允許在線內進行開發建設活動，從而給國家留下維持生態安全的基本空間要素

　　上海市環境科學研究院應用生態研究所所長王敏告訴記者，人類活動會産生三種負面生態影響：空間佔用、污染累積、資源消耗。其中，空間佔用最具破壞力。“如果説污染累積和資源消耗是‘慢性病’，那麼空間佔用就是‘急症’。”王敏説，假設自然保護區新建了一座大型工廠，哪怕它零污染，但依然會因為擠佔了動植物的生存空間而對生態系統産生影響。

　　生態紅線制度的提出，體現的是底線思維——勘界、定標後，就不允許在線內進行開發建設活動，從而給國家留下維持生態安全的基本空間要素。

　　過去，不同政府部門曾基於各自職能確定了一些生態保護區，但由於這些區域邊界不清、多頭監管、管理粗放，政策效應不及預期。把政出多門的“線”合為一根線，零散破碎的“區”歸於一張圖，這才能形成“一根線管到底”的態勢。今年年初，中辦、國辦發佈《關於劃定並嚴守生態保護紅線的若干意見》(簡稱《若干意見》)，成為我國健全生態文明制度體系的重要文件。

　　王敏説，劃定並嚴守生態紅線，有利於構建起完整的國家生態安全格局，為綠色發展提供有力保障。根據中央要求，包括上海在內的長江經濟帶沿線各省、直轄市以及京津冀地區，須在2017年年底前劃定生態紅線。

　　15類空間被保護

　　在上海，崇明東灘和九段沙濕地，以及黃浦江上游與長江口的一級水源地保護區，極有可能在年內被劃入紅線

　　我國的生態紅線大致將按兩個原則劃定——生態服務功能的重要性，以及生態環境的敏感性和脆弱性。因而，自然保護區、飲水源保護區、森林公園、地質公園等15類生態空間將被紅線保護。

　　王敏説，在上海，兩個國家級自然保護區——崇明東灘和九段沙濕地，以及黃浦江上游與長江口的一級水源地保護區，極有可能在年內被劃入紅線。幾塊市級自然保護區、國家森林公園、地質公園也是熱門候選，其中包括金山三島、長江口中華鱘自然保護區、東平/海灣等森林公園、崇明地質公園核心區等。

　　過去兩年，在市環科院的科研支持下，本市基本形成了生態紅線劃定方案。雖然這個“1.0方案”要根據《若干意見》作調整，但王敏透露，很有可能只是微調。

　　根據上海生態紅線的“1.0方案”，生態空間按保護力度被劃為四類，最嚴的一類空間用紅線標示，總面積1189平方公里，其中陸域96平方公里，約佔全市陸域面積的1.5%，大部分位於崇明區；水域面積近1100平方公里，主要也分佈在崇明島周邊。王敏説，年底形成的上海生態紅線方案，預計主要是“一類生態空間”。

　　突破“高壓線”將終身追責

　　生態紅線劃定後，中央要求確保三“不”——面積不減、功能不降、性質不變

　　生態紅線是底線、生命線，也是不可逾越的“高壓線”。這才能顯示生態文明政策的剛性。

　　國家明確提出，在佈局城鎮化、工業化建設前，必須先確定生態紅線和保護區域，從而在源頭形成保護。去年發佈的《上海市城市總體規劃(2016-2040)(草案)》(簡稱《規劃》)也體現了生態紅線的重要性——《規劃》指出，在全市域層面劃定“城市開發邊界”前，要優先劃定生態保護紅線和基本農田保護紅線。

　　生態紅線劃定後，中央要求確保三“不”——面積不減、功能不降、性質不變。圍繞這一目標，中央和各地都將建立常態化執法機制，出臺考核辦法和責任追究辦法。對於造成嚴重破壞的人，將終身追責。

　　王敏説，在上海，生態紅線的主要責任將落實到區。“三不”目標中，“面積不減、性質不變”，監管起來比較直觀，而“功能不降”則有賴於建立系統的監測體系，進而評估紅線內的生態功能，這也是日後需要研究者持續跟進的課題。

　　不僅僅是減法

　　上海的生態空間保護將不會僅僅滿足於“退守”或者“減法”，而將以紅線為支點，在更廣闊的空間裏做“生態加法”

　　生態紅線區域內將禁止開發建設，已有項目將做“減法”，通過以封禁為主的措施讓自然恢復。但王敏強調，上海的生態空間保護將不會僅僅滿足於“退守”或者“減法”，而將以紅線為支點，在更廣闊的空間裏做“生態加法”。

　　王敏説，未來生態紅線將在全市圈定出一系列“生態斑塊”，在這些“生態斑塊”保護的基礎上，上海將利用本地的河網水系等生態構成，建設生態廊道，從而將“生態斑塊”有效串聯起來，形成複合型生態功能。在這一體系中，紅線區域將成為上海下一步生態建設的新支點。大部分生態紅線保護區都位於遠郊，或是沿海灘塗。不過，在人群集聚的區域，上海也將加強生態建設，通過公共綠地、防護林帶、綠色基礎設施建設等，就近滿足民眾的生態需求。

　　王敏説，在上海之前形成的生態紅線“1.0方案”中，共劃分了四類生態空間，除了用紅線提供最高等級保護的“一類空間”，二三四類生態空間的面積更大，受益人群可能更廣。總體上，上海將由此出發，構建多層次、成網絡、功能複合的生態空間體系。

　　上海故事

　　實現PM2.5降20%的階段性目標後，積極謀劃面向2020年和2025年的大氣環境治理方案

　　提前“交卷”後，上海“保衛藍天”不減力

　　今年《政府工作報告》首次提到打好“藍天保衛戰”，表明瞭政府治理空氣品質的決心。對上海來説，在度過有記錄以來空氣最潔凈的一年、並提前實現PM2.5降20%的階段性目標後，公眾更加關注PM2.5下降的勢頭能保持多久。全國“兩會”期間，權威部門的最新解讀表明，上海“藍天保衛戰”的治理力度將長期保持，空氣品質改善的前景值得期待。

　　空氣品質已超過“世博年”

　　許多上海市民常把世博會舉辦的那一年——2010年的空氣品質作為標杆。不過，上海市環保局污染防治處副處長周軍很有信心地告訴記者，去年上海的空氣品質總體上比2010年更好。

　　這一結論得到了大量數據的支撐。目前，最重要的幾項年度大氣污染物濃度指標是二氧化硫、氮氧化物、PM10、PM2.5。監測數據顯示，去年，上海前三項指標均創出歷年最佳，分別比“世博年”低48%、14%和15%。PM2.5方面，去年上海的年均濃度為45微克/立方米，比2015年的53微克/立方米下降了15%，同樣也是歷年最佳。由於PM2.5正式監測始於2012年末，因此，“世博年”的數據空缺；但由於PM2.5、PM10年均濃度變化趨勢總體一致，因此基本可以認為，去年上海的PM2.5濃度也好于“世博年”。

　　值得一提的是，上海曾在三年多前啟動“清潔空氣行動計劃”時立下軍令狀，承諾在2017年年底實現PM2.5年均濃度比2013年降20%。也就是説，要在4年裏從62微克/立方米降至50微克/立方米。數據顯示，上海去年已“交卷”，提前了1年，而且超額完成——對比2013年，降幅高達27%。

　　2017年開局，上海空氣品質比去年又有明顯改善。PM2.5平均濃度同比降幅超過20%。雖然冬季是全年空氣最差的時段，但1月至2月，上海空氣優良率仍保持在80%以上。

　　並非“靠天吃飯”的結果

　　上海市環境科學研究院大氣環境研究所所長李莉表示，去年上海PM2.5濃度顯著下降的原因是“人努力”加上“天幫忙”。

　　據分析，去年天氣狀況的確較好，但科學分析和數值模擬顯示，假如2016年的天氣完全重復2015年，也就是徹底排除有利氣象因素的“加成”，去年上海的PM2.5年均濃度將是50微克/立方米。儘管這比實際情況少降了5微克/立方米，但仍然比2015年低6.6%，與原定2017年的階段性目標也十分接近。某種意義上可以認為，哪怕“老天爺”不怎麼幫忙，只要堅持目前的治理力度，上海仍可提前實現原定的PM2.5治理目標。

　　上海市環保局的周軍告訴記者，去年上海大氣污染治理工作推進得力，包括對9台大型燃煤發電機組進行了超低排放改造，在1400多家工業企業推進VOCs(揮發性有機物)治理，對1000家汽修企業實施環境綜合整治，淘汰高污染機動車5.3萬輛等。總體上，過去三年上海空氣污染治理的力度越來越大，空氣品質改善的結果可持續、可預見，並非“靠天吃飯”的結果。

　　治理力度將只增不減

　　提前達到2017年目標後，上海“藍天保衛戰”的下一個目標就是完成“十三五”規劃設定的任務：到2020年，使本市PM2.5年均濃度降至42微克/立方米，比2017年50微克/立方米的原定目標低15%。不難發現，未來三年，上海PM2.5濃度降幅將延續此前一貫的節奏——年均降5%左右。

　　經市環科院估算，要實現“十三五”目標，上海本地排放的主要大氣污染物——二氧化硫、氮氧化物、VOCs等，總量要比現在分別再削減約30%。這個數字，構成了上海勾畫下階段空氣治理方案的依據和基線。李莉説，二氧化硫排放主要來自燃煤和船舶，現在上海市域內的煤炭消費絕大多數來自火電廠，因此重點要推進電廠的超低排放改造。尾氣是氮氧化物的重要來源，所以持續控制機動車增量、引導老舊車加速淘汰、提升油品品質都在上海計劃中。此外，VOCs是形成PM2.5和臭氧污染的前體物質，其來源廣泛，治理挑戰非常大，上海必然會拿出更有力的措施。

　　據周軍透露，上海今年的空氣污染治理措施即將發佈。不出意外的話，年底前，除電廠外所有的燃煤鍋爐都將退出。為減少工業VOCs排放，上海將幫助各類企業改善技術、加強管理，並從源頭上減排。值得一提的是，上海正為“國VI”車用汽油標準做技術準備，預計今年或明年會實施，該標准將比肩世界最嚴水準。

　　周軍和李莉都表示，“十三五”時期之後，上海的PM2.5治理必定會對標國家空氣品質二級標準，即年均濃度不高於35微克/立方米，預計將在2025年前後實現。這將具有里程意義，因為它意味著空氣品質真正改善達標，同時也意味著空氣品質持續改善的節奏將持續10年以上。

　　李莉説，35微克/立方米的目標之下，上海的大氣污染物排放須比現在降60%，僅靠末端治理，提供不了如此巨大的減排空間，必須對産業結構、能源結構、交通系統等作根本性調整優化。

　　這是巨大的挑戰，也是轉型升級的動力。

　　代表觀點

　　全國人大代表、中科院院士顧逸東建議——

　　監督環保，人大執法檢查應“升級”

　　“目前，對環境保護的監督力度比較大，但深度還不夠，還有進一步改進的空間。”全國人大代表、中國科學院院士顧逸東建議，全國人大執法檢查監督工作面應更寬一些、更深入一些。

　　作為全國人大環境與資源保護委員會委員，顧逸東告訴記者，專門委員會是在人大常委會領導下協助人大常委會開展工作的專門機構，這幾年無論是執法檢查還是參與立法等，專門委員會牽頭的環境保護工作亮點頻頻。

　　黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業五位一體總體佈局，明確提出大力推進生態文明建設，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。顧逸東説：“在經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設之外，加上了生態文明建設，表明我們加強生態文明建設的堅定意志和堅強決心。隨著人大的具體立法工作得到加強，環資委已經修訂了《水污染防治法》《海洋環境保護法》，還參與了環保稅法等法律的制定工作。”

　　與此同時，執法檢查工作力度也進一步加大。據他介紹，去年全國人大進行了自然保護區水污染防治法的執法檢查，還重點針對工業污染、城市垃圾處理、揚塵防治、生態補償機制等展開了執法檢查，“這是全國人大常委會結合各方情況——包括代表建議，也包括各個專門委員會的建議最後確立的。這樣的過程切實有效，雖然工作量大了，但工作做得比過去更紮實。”

　　“環境保護是國家經濟社會長期可持續發展的基本保障，一定要下大功夫去有所作為。”顧逸東指出，環境保護是一項牽涉社會各個領域的長期而又艱巨的系統工程，“生態環境的修復需要很長時間。政府治理的力度非常大，但要達到更好的目標，還需要做更大的努力。當然，還有一些深層次的問題需要解決，包括清潔能源發展等。環保工作需要全社會各方面共同努力”。

　　他建議，加強人大立法隊伍建設，形成更加強大、更高水準的立法隊伍；同時，全國人大執法檢查監督工作面也要更寬一些、更深入一些。

　　黨派聲音

　　民進中央建議儘快制定《長江保護法》

　　把治理開發保護推上法治化軌道

　　長江是中華民族的生命河，為全面貫徹中共中央《長江經濟帶發展規劃綱要》，將長江流域的治理、開發、保護推上法治化軌道，民進中央在今年全國“兩會”期間遞交提案，建議儘快制定《長江保護法》，全面規範和調整長江流域管理中的各種水事行為和關係，系統解決流域管理中的一些矛盾和問題。

　　民進中央認為，此時立法，有助於有效梳理長江流域經濟和社會發展的功能，平衡依附於其上的多元利益關係，確立不同類型法律權利的優先位序，建立權利衝突調整的基本規則和制度。

　　長江流域生態環境保護有著自己的特點和難題。在上游，部分支流的水資源開發利用有些無序；中下游，河道非法採砂、佔用水域岸線等行為時有發生；河口地區，鹹潮入侵現象有所加劇。面對這些挑戰，迫切需要《長江保護法》從全流域的高度明確規定相關各方在流域水資源與生態環境保護工作中的地位、作用、責任、義務和利益，明確執法主體和管理權限；同時，推動建立流域防洪減災風險化解、水資源節約和配置調度、水能資源有序開發利用、河湖空間管制、水生態環境保護與修復等法律制度。

　　長江流域在管理體制機制目前也存在條塊分割、部門分割的情況，流域治理手段比較缺乏，流域綜合治理技術能力比較薄弱。為了在水資源的市場化配置、信息共享、風險控制、利益補償、公眾參與、監督檢查等方面培植適當的機制，迫切需要立法完善流域綜合管理的體制機制，正確處理流域管理與行政區域管理、行業管理之間的關係，實現流域綜合管理目標。

　　民進中央認為，近年來，在全國主體功能區劃、加快水利改革發展、實行最嚴格水資源管理制度、加快推進生態文明建設、生態文明體制改革、水污染防治行動計劃等方面，黨中央、國務院出臺了一系列綱領性文件，為制定《長江保護法》提供了政策支持。自2016年以來，水利部已經啟動了《長江保護法》的前期研究工作。有了上述工作的基礎，建議儘快將《長江保護法》列入十三屆全國人大的五年立法規劃和國務院立法工作計劃，為長江經濟帶發展提供法治基礎和保障。