上海：首批國家版排污許可證呼之欲出

　　原標題：環保制度迎重大改革 上海首批國家版排污許可證呼之欲出 

　　

　　一項在我國醞釀了30多年的生態環境保護管理制度改革近期生根開花。目前，上海火電和造紙行業已基本完成排污許可證的申請，今年6月，從這兩個行業中，將誕生上海首批國家版排污許可證。到“十三五”末，上海相關重點污染行業都必須施行排污許可制度，無證不得排污。

　　對眾多排污企業而言，排污許可制度的施行，無異於一場“地震”。更有業內人士驚呼，這是“史上最嚴”的排污準入機制，為獲得排污資格，企業將付出更高的代價。

　　這不禁讓人好奇，究竟是怎樣的一紙許可，有如此威懾力？它的推出，又是否經得起時間考驗，真正起到控制污染排放和改善環境品質的作用？

　　老版許可制缺乏操作性

　　其實，“排污許可”的概念早在上世紀80年代後期就已提出並付諸實踐。環保部的數據顯示，累計有20多個省（區、市）向約24萬家企業頒發了排污許可證。

　　然而，上世紀這張排污許可證缺乏實質性的行政許可意義。東華大學環境科學與工程學院教授李方表示，首先，這張證並未獲得充足的法律支撐，1989年的《環境保護法》沒有直接規定排污許可制度，只是要求了排污申報登記，並規定了超標排污費，這樣可以理解為，只要申報登記、繳納排污費就可以排污，無須再履行任何事前的審批程式。

　　其次，原先的排污許可制度重發證而輕監管。許多地方的排污許可證載明的內容較為簡單，未將與污染物排放行為直接關聯的生産工藝設施等排放源要求納入許可管理範圍，未對企業治理工藝流程、污染物排放地點、排放方式、排放去向等做出詳細要求，導致後續監管和執法缺乏依據。同時，由於缺乏統一規定，不同地區的發證對象、許可要求、有效期等都存在不同，難以實現統一公平。

　　第三，原先的排污許可制度與環境影響評價、總量控制、排污收費、環境監測、環境統計等其他環境管理制度缺乏有效的銜接。多項管理制度並行、交叉、重復，造成行政資源浪費，企業負擔加重。

　　此外，老版排污許可證未能取得理想效果，還與當時社會整體環保意識不夠，違法成本低、守法成本高等因素有關，導致污染治理責任落實不到位，企業缺乏履行環保責任的主動性。隨著社會整體環保意識的提高，以及相關法律法規的健全和完善，排污許可制度實施改革迎來了恰當的時機。

　　“上海標準”管得更嚴更寬

　　黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出，將“完善污染物排放許可制”作為改革生態環境保護管理體制的重要任務。此後，隨著各項文件的出臺，建立統一公平、覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制度，逐漸成為共識。

　　就在今年4月底，《上海市排污許可證管理實施細則》也開始施行。“上海的排污許可制採用的是更嚴格的上海標準。”上海市環保局總量控制處副處長沈亦龍表示，上海的排污許可證管得更寬，相比環保部的相關規定，上海在水污染物、大氣污染物的基礎上，還將固定廢棄物、噪聲也納入了排污許可證管理，這意味著，企業即使只産生噪聲，也必須事先通過審核取得産生噪音的資格。

　　除了管得更寬，上海的排污許可證還管得更嚴。排污許可證規定了企業每年的排污量，在排污量的核定上，上海沒有採用相對寬鬆的“行業排放績傚法”，而是採用了“歷史排放法”，參考的是企業基於達標前提下的實際排放量和濃度，這意味著，企業每年排污量的“天花板”會更低，壓力更大，也只有這樣，才能讓排污許可證控污減排、改善環境品質的能力“火力全開”。

　　嚴格控制排污量和排污濃度之外，上海的排污許可證還注重過程管理，同時將原輔材料的控制要求、污染防治設施（含自動監測設施）的主要操作規程，以及環評規定的其他要求等列入了管理要求，寫入了排污許可證。

　　此外，“上海標準”的排污許可制度還專門打了一個“冬季補丁”。沈亦龍透露，上海將來核發的排污許可證副本內，將增加企業冬季月度的許可排放量、冬季不利氣象條件等特殊時期的環境管理要求等“獨家”內容，以此應對每年冬季的空氣污染形勢。

　　兩把劍讓企業“汗流浹背”

　　未雨綢繆，上海早在2015年就開始探索排污許可制度。截至目前，上海已對近500家區級以上重點監管排污單位核發了排污許可證，主要對象為320家大氣重點企業和金山地區綜合整治範圍內的企業。

　　上海環保部門對獲發排污許可證的企業下達了年度減排7%、5年減排30%的目標。根據後續開展的跟蹤評估工作，320家獲證企業的4項大氣污染物2016年完成了年度7%的減排目標，充分發揮了排污許可證推進減排、改善環境品質的作用。

　　今年開始，這批事先發放的上海版排污許可證將逐步向國家版排污許可證過渡，過渡時，上述眾多更加嚴格的“上海標準”很可能保留下來，體現上海在環境治理上的從嚴態度。

　　上海正偉印刷有限公司是青浦區首批獲發上海版排污許可證的企業，總務科副科長許慎麗坦言，能夠成為第一批獲證企業，是一種榮譽，但更多的是壓力，因為隨《主要污染物排放許可證》一起發放到他們手中的，還有一本厚達幾十頁的副本，裏面列明瞭該企業在“十三五”期間，每年各類污染物允許排放的總量。比如，2016年，揮發性有機物只允許排放5.1噸，此後原則上每年的排放量均不得超出這一限值。

　　更令企業“汗流浹背”的是，取得排污許可證後，企業生産工藝廢氣要執行比國家標準更嚴格的印刷業排放標準，所排放污染物的濃度上限“天花板”降低了近六成。“濃度和總量兩把‘劍’懸在頭上，稍有差池就要出問題，這提醒我們不斷提升生産工藝和污染治理水準。”許慎麗透露，正偉印刷去年投入700多萬元，購置了凈化能力更強的廢氣處理設施，此後每年還要投入兩三百萬元的運營維護成本，並在生産工藝中採用更環保的原輔材料，才能“篤定”地完成排污許可證的要求。

　　如今，環保的壓力仍在持續傳遞，正偉印刷還打起了原輔料的主意，主動將部分流水線上使用的揮發性有機物含量較高的溶劑型油墨更換成了含量較低的水性油墨。企業負責人表示，由於水性油墨風乾的時間較長，會降低約三成的生産效率，但這樣做，可以進一步減少揮發性有機物的排放量和濃度，是一種未雨綢繆，否則真到環保部門找上門來再思進取，就晚了。

　　為實現環境共治鋪路

　　“上海的做法完全和國際先進經驗接軌。”上海化工區中法水務發展有限公司總經理陸子維坦言，環保要求越來越高是必然趨勢，企業如果想在上海繼續發展，就要接受現實。從長遠來看，只要企業敢於在環保上不斷投入，堅持走在前列，勢必有一大批低水準企業因為通不過排污許可審核而被請退出市場，那時更大的商機和更良好的市場環境就是回報。

　　據悉，中法水務將增加産能，其污水廠五期等工程將在今年投入運營。與此同時，企業將追加主要用於環保等領域的研發費用，今年預計將佔到年總成本的10%左右。

　　在未來，排污許可制度還有非常豐富的可能性，其中之一，就是真正推動公眾參與環境治理的積極性，實現多元共治。沈亦龍介紹説，新版的排污許可證有一個非常重要的要求，即要求排污單位在國家排污許可證管理信息平臺上公開超標排放情況、防治污染設施的建設和運行情況以及排污許可證執行報告等相關信息。如此，公眾就有了監督的渠道。

　　此前試點的上海版排污許可證，就體現了公眾參與監督的理念。上海要求持證企業應當在每年3月底前報送上年度的排污許可證執行情況。截至4月底，已上報執行報告的328家企業中，有195家企業上傳了2016年度監測報告，大氣監測報告一般為1次/年，廢水監測報告一般為4次/年。目前，環保部門正委託第三方機構對相關企業進行核查。

　　借助排污許可制度，更加客觀、詳實的環保大數據庫也有望建成，其應用前景廣闊。比如，豐富的數據客觀上可以讓監管部門更容易查找發現排污企業存在的問題，而企業公開的排污信息、報告等數據，經過匯總分析，將成為政府部門制定污染源排放清單等決策的重要依據，屆時污染治理將更加有的放矢。今後，對企業的管理還有望以排污許可證唯一編碼為基礎，有助於精準識別污染源，減少監管漏洞。

　　此外，豐富的數據也是實現排污權交易的重要前提。上海環科院專家介紹説，初始排污權交易量的來源，應是現有合法持證企業許可排放量中，通過淘汰落後、清潔生産、污染治理、技術升級等産生的可交易量以及其他合法方式。

　　據透露，環保部門正在認真總結排污權交易試點工作，在此基礎上，協調財政部、發改委等部門，統籌制定初始排污權有償獲得及排污交易的制度設計思路及具體規定，將排污權交易制度建設成為推動污染物減排、推動排污許可制度實施的有效經濟手段。

　　《上海市排污許可證管理實施細則》有哪些亮點

　　《上海市排污許可證管理實施細則》由上海市環保局制定，自2017年4月30日起施行。《實施細則》共設5章、37條，對固定污染源排污許可證的適用範圍、核發範圍、主要內容、申請與核發程式、實施與監管等作了詳細規定。

　　申請單位與核發對象

　　排污許可證的申請主體為排污單位法人，而排污許可證的核發對象為固定污染源。同一法人單位或其他組織所有，位於不同地點的排污單位，應當分別申請和領取排污許可證；不同法人單位或其他組織所有的排污單位，應當分別申請和領取排污許可證。

　　許可證核發範圍

　　本市根據環境保護部排污許可分類管理名錄,分批分步驟推進排污許可證管理。排污單位應當在名錄規定的時限內申領排污許可證，持證排污，禁止無證排污或不按證排污。對於環境保護部排污許可分類管理名錄外的排污單位，本市可以根據需要制定併發布上海市排污許可分類管理補充名錄。

　　分類管理

　　本市根據排污許可分類管理名錄，對排污單位進行分類管理，對污染物産生量和排放量較小、環境危害程度較低的排污單位實行排污許可簡化管理。簡化管理的內容包括申請材料、許可事項、環境管理要求、信息公開、自行監測、臺賬記錄、執行報告等的具體要求。

　　分級管理

　　市環保部門負責本市排污許可制度的組織實施和監督管理，並負責30萬千瓦及以上公用燃煤機組所屬企業、三大央企及上海化學工業區內企業等市級監管排污單位排污許可證的核發和管理工作。

　　其他固定污染源排污許可證的核發和管理工作，由各區環保部門及依法具有環保審批權限的園區管委會按照各自管轄範圍負責實施。

　　排污許可證申領時限

　　市環保部門根據環境保護部確定的期限等要求，結合上海市環境管理的實際需要，明確現有排污單位申領排污許可證的時限，並通過上海環境網站等方式向社會公告。現有排污單位應當在市環保部門申領公告確定的申請時限內向具有核發管理權限的環保部門申請領取排污許可證。

　　新建項目的排污單位應當在投入生産或使用並産生實際排污行為之前取得排污許可證。

　　許可事項

　　排污許可證的主要內容包括排污單位基本信息、許可事項和環境管理要求等內容。其中許可事項包括：

　　（一）排污口位置和數量、排放方式、排放去向等

　　（二）排放污染物種類、許可排放濃度、許可排放量

　　（三）法律法規規章規定的其他許可事項

　　對實行排污許可簡化管理的排污單位，許可事項可只包括（一）以及（二）中的排放污染物種類、許可排放濃度

　　許可排放污染物類別

　　環保部《暫行規定》目前只把水污染物、大氣污染物納入排污許可證管理，本市除了水污染物、大氣污染物外，還把固定廢棄物、噪聲也納入排污許可證管理，對排污單位實行“一證式”綜合許可管理。

　　許可排放量

　　對於新建固定污染源，污染物許可排放量依據建設項目環境影響評價文件及其批復文件核定。

　　對於現有排污單位，考慮到目前上海市環境品質現狀，現階段為實現環境品質改善還必須實施污染減排和總量控制，因此原則上以達標前提下污染物實際排放量為基準核定許可排放量。環保部門可以結合環境品質情況，對冬季不利氣象條件等特殊時段和不同工段內污染物許可排放量提出更嚴格的環境管理要求。

　　排污單位污染物許可排放量申請和核定的具體辦法由市環保部門另行制定。

　　有效期

　　排污許可證自發證之日起生效。首次發放的排污許可證有效期為三年，延續換發排污許可證有效期為五年。

　　排污單位主體責任

　　《實施細則》通過要求排污單位自主申請、編制申請材料並進行申請前信息公開，簽署守法承諾書，自行監測，建立環境管理臺賬，按期報告持證排污情況，依法公開環境信息等方面的規定，突出排污單位的主體責任。