上海：管理到治理 讓社區成為“溫馨家園”

　　原標題：管理到治理，讓社區成為“溫馨家園”

　　基礎不牢，地動山搖。

　　改革開放以來，上海經濟發展取得諸多成就，得益於安定和諧的基層基礎。自覺探索這條符合超大城市特點和規律的社會治理新路，則始於上世紀90年代中期的“兩級政府三級管理”。

　　【親歷者説】

　　管理重心向社區下移

　　上世紀80年代，隨著改革開放和經濟建設發展，社會積聚了巨大的轉型壓力。

　　“‘單位人’變成了‘社會人’，鬆散的社會組織越來越多，城市管理對象越來越複雜多變，同時人們的需求變得多元多樣、民主意識更強，造成了管理體制的不適應。”楊建榮説。

　　1994年，楊建榮來到原盧灣區的五里橋街道，先後擔任街道辦事處主任、街道黨工委書記。據他回憶，當時街道作為區一級政府派出機構，主抓三件事：區裏交辦的事，接待群眾來信來訪和指導居委會搞好衛生和治安。“街道職能不多，處於被動應付狀態，但一有事情老百姓往往就怪到街道身上。”

　　對於這一問題，上海市委、市政府已有所關注。1995年下半年到1996年2月，一場大規模的社區調查在上海展開。市委、市政府領導分成五路，深入14個區20多個街道和居委會了解情況，時任市委書記黃菊主持召開了十余次座談會。市領導深入社區了解情況，五里橋街道剛創立融社區設施和社區服務於一體的市民會館不久，黃菊就來到市民會館調研，聽到老人們正在唱歌，他一展歌喉，與大家合唱了一首《小草》。這個場景，許多人記憶猶新。

　　在這場調研前，一些街道被授權進行“兩級政府三級管理”體制改革試點。五里橋街道即是其中之一。

　　“上海原來實行的是市區兩級政府兩級管理，當時探索街道‘三級管理’，後來又增加了居委會‘四級網絡’，就是在不改變街道派出機構性質的前提下，城區管理重心向社區下移。”楊建榮説，五里橋街道當時改革的主要思路是：探索黨組織如何在社區中發揮作用、以服務社區群眾需求為突破口建設公共服務平臺、發揮社區自治功能協商解決公共事務。

　　街道開始探索建設以黨工委為核心、社區內各級黨組織為支持、居民區黨組織為支撐的社區黨建體系。自此，街道黨工委一改“只對內”的職能，正式成為社區的“主心骨”。同時，街道採取措施將居委會與“三産”脫鉤，集中精力抓社區管理和服務。

　　街道建立起城區管理委員會，由街道辦事處、派出所、房管所、環衛所、工商所、工務所、煤氣辦等部門組成，“條塊結合、以塊為主”。對於“七所八所”，原盧灣區委、區政府賦予街道相應的人事任免、調動、考核、獎懲等權力。城管會組建後，執法各方聯合行動，短短幾個月拆除違建1000多平方米，沿街叫賣的2000多個無證攤販也得到有效整治。

　　街道試點大半年後，全市層面有了大舉動。

　　1996年3月，上海召開了有史以來第一次城區工作會議，會上正式提出“兩級政府、三級管理”的體制構想。同月，市委市政府關於加強街道、居委會建設和社區管理的政策意見出臺，給街道居委會界定新功能，形成社區管理建設新體制。五里橋和其他試點街道的不少經驗都寫進了文件。

　　探索仍在繼續。1997年3月，五里橋街道挂出全市首個“社區行政事務受理中心”的牌子，小小的“中心”設置了醫療衛生、市容衛生、司法、工商、稅務、民政事務等30多個行政事務辦事項目，實現“一門式”受理。“這還不是最早的。”楊建榮回憶起一個細節，“最開始，社區事務受理中心開在瞿溪路一處地下室，主要有就業等六七個項目。當時大家熱情高漲，面對居民就業申請，喊出了‘不挑不揀，三天解決’的口號。後來項目越來越多，短期內又換了兩處場地。”

　　那時，大批紡織系統下崗和轉崗的中層幹部進入社區。借助“小巷總理”的力量，五里橋街道持續探索居民自治，協商解決了馬路菜場問題等許多社區公共事務。

　　馬路變潔凈了，違建拆除了，辦事越來越方便。楊建榮説，一系列改革讓五里橋這樣一個相對落後區域變得宜居又有吸引力，“很多人願意把房子換到這裡，就是明證”。

　　【改革進行時】

　　從社會管理到社會治理“萬變不離其宗”

　　探索社會管理新路，五里橋街道並沒有止步。

　　黨的建設始終處於核心地位。1998年，五里橋街道作為上海市居民區組織改制工作試點，積極探索居委會新的工作機制和運作方式，首創“三會制度”，即決策聽證會、矛盾協調會和政務評議會，完善基層民主制度。世博期間，五里橋在“1+3”區域性大黨建格局總體框架下，依託“兩個報到”推進黨建聯建。2011年，五里橋街道開展組團式聯繫服務群眾試點，形成“全覆蓋、人對人、面對面、心連心”群眾工作新格局。此後，在多年實踐基礎上形成了“組團式服務、民主化管理、區域化支撐、群眾性評議”和“工作保障機制”的社區(街道)黨組織“4+1”工作法。

　　放眼全市，“兩級政府三級管理”的推進，讓新世紀的上海社區發生巨變。各街道積極理順條塊管理體制，建立綜合執法隊伍，調整人員編制。社區事務受理服務中心遍地開花，到2006年實現全市街鎮全覆蓋，上海初步形成分佈合理的社區政務服務網絡。還是從五里橋街道開始，社區事務受理中心探索“一門式”服務到“一口式”受理，讓市民辦事更加方便。此後，隨著全市信息化建設的推進，街道社區事務受理中心實現“全市通辦”，老百姓要跑的路越來越少，這是後話。

　　“現在回過頭來看，上海的社會管理體制改革，關鍵是要做好三點：強化黨建引領，夯實黨的執政基礎；以需求為導向，整合行政資源提升政府辦事服務能力；凝聚居民、兩新組織開展自治，激發社區活力。”楊建榮認為，理清黨、政府和民間力量在社區中的功能和作用，是五里橋對城市管理體制的貢獻，也是此後城市管理體制改革中“萬變不離其宗”的內涵。

　　社區愈發生機勃勃

　　正式啟動“兩級政府三級管理”體制改革18年後，歷史的指針指向了2014年。

　　這一年，上海市委啟動“創新社會治理、加強基層建設”一號課題調研，時任市委書記韓正擔任課題組組長。調研歷時近一年，全市抽調41人，組成4個調研組，圍繞基層體制機制、基層隊伍、基層綜合治理、基層服務保障等方面展開。

　　仿佛一個輪迴，基層社區遇到的問題相似，卻又更加錯綜複雜。十幾年間，上海城市化進程進一步加速，人口規模激增，社會結構演變，階層多元、主體多元、訴求多元。社區也出現了以前意料不到的問題：老小區被物業“拋盤”怎麼辦？街面亂設攤頑症能根除嗎？大型居住區服務管理誰來解決？

　　更高層面看，城市管理者對“社會”的認識不斷深化，“社會治理”替代“社會管理”，被提到了前所未有的高度。這一年，習近平總書記在全國“兩會”上參加上海代表團審議時明確指出：社會治理“核心是人、重心在城鄉社區、關鍵在體制機制創新”。

　　“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”上海久事公司黨委書記龔德慶在接受採訪時説，一直以來，我們習慣靠人來管事，用行政手段來管事。政府力量有限，資源有限，如果大包大攬，所有的矛盾都聚焦到政府，所有的事務都匯集于政府，效果並不好，老百姓也不會滿意。而發動社會力量來共同治理，會收穫更好的效果。

　　經過一年的集思廣益，2014年底，上海出臺“創新社會治理，加強基層建設”“1+6”文件，明確基層治理“重心下移”“權力下沉”“權責一致”“賦權到位”。這次改革，上海確立了以街道黨工委為領導的一整套區域化黨建體制；街道取消招商引資，回歸公共服務、公共管理、公共安全的主責主業；理順條塊，明確上下級責權關係；建設以“六中心”為代表的服務平臺窗口；加強社區隊伍建設，讓基層更加有職有權有物有人。

　　連續5年，上海市委每年召開“創新社會治理，加強基層建設”推進會：抓黨建引領，抓智慧化建設，增強基層隊伍本領，打通服務群眾的“最後一公里”……

　　上海的社區，愈發生機勃勃，日益成為居民的“溫馨家園”。