海南農墾清理規範農場農業用地 讓土地資源變資産

　　農墾推行農場農業用地清理規範,讓土地資源變資産、資産變資本——

　　農墾改革點“土”成金

　　1960年，36歲的孫達華成為國營南海農場從當地農村招收的第一批職工。

　　“那個時候啊，我們到處開荒幹活，一個月可掙到26元的工資，養活一大家子人綽綽有餘。”現今已92歲高齡的孫達華回憶説。

　　而到了2016年，兒子孫家強也是南海農場的一名職工，拼死拼活幹上一個月，掙到的工資只有700多元，繳完社保所剩無幾。

　　萬物生長，離不開土地。在海南島，農墾擁有全島1/5土地、1/10人口，但受制于體制不順、機制不活、産業散弱等因素，土地經濟效益逐年下降，基層職工收入難以提高。

　　去年7月，海南農墾選擇東昌農場為農業用地規範管理試點。今年7月，憑藉在東昌農場試點摸索出的一套改革經驗，農墾將農業用地規範管理又推廣到了20個農場，並於今年11月底推廣至全墾區。

　　這一席捲全墾區的農業用地土地清理規範戰役，是農墾滯後的土地管理體制真正的變革之戰，最終目的是喚醒“沉睡”中的土地資源，讓資源變資産、資産變資本。

　　1、土地經濟效益下降粗放式管理成困局

　　東昌農場2015年虧損達800萬元，中層管理人員月工資不到1500元，拖欠工資時有發生

　　驅車海南各個市縣，隨處可見大片橡膠園與星羅棋佈的農場場部和連隊。海南農墾自1952年成立以來，大批吸收退伍軍人、知青、農場並場隊等流動人員，他們披荊斬棘、開荒耕種，供應橡膠、茶葉、糧食等大量物資，為保障國家戰略物資和人民溫飽發揮了巨大作用。

　　土地，是農墾立足的依據，發展的資本。成立64年來，海南農墾經歷過生産隊責任制、家庭聯産承包制、租賃制、家庭農場等多種發展機制探索，極大發揮出土地使用效益，曾是海南先進生産力的代表，至今在熱帶作物、熱帶水果等産業領域獨領風騷。

　　在農墾發展的輝煌時代，做一名農墾職工，領財政工資，是無數農民羨慕的“鐵飯碗”。但改革開放後，農墾在滯後體制束縛下，發展逐步落後。尤其是土地管理和利用上，一直沒有形成一套完整體系，使得土地管理相對粗放，土地産權不清晰，不少農場經營虧損嚴重，職工收入減少。

　　以東昌農場為例。東昌農場股份有限公司董事長李明躍介紹，東昌農場在冊職工900人左右，2015年農場收入400萬元，其中土地承包收入366萬元，虧損卻達800萬元。中層管理人員月工資不到1500元，拖欠工資情況時有發生。

　　南海農場四區3隊隊長吳祖德這4個多月來，每天帶著技術人員到田間地頭進行土地精確測量。在測量土地當中，最讓吳祖德頭疼的是，農墾的土地開荒種植時間太久，又沒有明晰的土地邊界線，導致周邊村莊開荒的土地與場隊的土地混合在一起，無法確認承包經營權屬於誰。“農場與農村交接的地帶，以前有很多土地是荒著的，大家看著可惜，就開墾來種莊稼，現在幾十年過去了，要分清楚是誰的，真的很難説得清。”

　　同時，農墾的土地監管機構不完善，土地的直接管理由農場的原國土部門直接執行，農場的土地使用權轉讓、出租、抵押以及開發缺乏規範，私墾私佔現象普遍，導致很多土地經濟效益流失。

　　“農墾人均土地10.68畝，是全省平均水準(5.03畝)的兩倍之多，再加上規模化、組織化的優勢，沒有理由過苦日子、窮日子。”省深化海南農墾管理體制改革領導小組認為，農墾改革目的是要打造一批具有市場競爭力的現代農業集團，實現産業化、園區化發展，而這些都需要農墾實現土地集約化利用。完成農墾農業用地清理規範，推進土地資源資産化和資本化，發揮出農墾這塊最大“蛋糕”的經濟效益，是此輪農墾深化改革的核心任務。

　　7月6日，農墾召開農場農業用地規範管理動員大會，山榮、南海、紅明、中建等20個農場被列為第一批推廣開展農業用地清理規範的農場，清理調整不合理的土地承包關係。截至11月10日，農墾共完成了17.2156萬宗對內承包(租賃)土地的勘測調查，14.2230萬戶職工配合調查，完成率達到99.6%。

　　2、“三過”問題長期存在分配不公收入差距大

　　大部分土地承包合同，租金都在每畝30元到50元之間，租期在30年到50年

　　“我原來只有0.4畝地力低下的邊角地，種植胡椒年收入最多才4000元。土地清理規範之後，我承包了9畝地種植荔枝，預計年收入最少都有6萬元，是原來的15倍。”談及這次土地清理規範給自己帶來的好處，東昌農場四隊職工林平咧開了嘴，連連誇讚。

　　林平不是個例。作為農墾農業用地清理規範的首個試點，東昌農場經過為期9個月的土地清理，將回收的土地勻出182畝，分給農場40戶少地或無地的困難職工，平均每戶4.5畝土地。

　　省農墾農場農業用地規範管理辦公室主任陳文河介紹，農墾農業用地土地清理規範要切實解決承包面積過大、租金過低、租期過長、不繳租金和非法轉包牟取地租差價等問題，要讓困難職工享受改革紅利，解決土地分配不公問題，縮小墾區職工之間的收入差距。

　　農墾土地是國有資産，在農墾發展歷史中，為提高土地使用效率和經濟效益，農墾曾經鼓勵幹部職工承包“經營田”來發展，增加收入。但缺乏明確科學的管理制度，導致不少農場出現了一些幹部職工承包農場土地面積達到上百畝甚至上千畝，而有些職工卻連一分地都沒有的分配不公現象。

　　租金過低、租期過長、租用面積過大，“三過”不合理的對外承包關係在農墾普遍存在。“大部分的土地承包合同，租金都在每畝30元到50元之間，租期在30年到50年。”省國土資源廳農墾土地資源管理處相關負責人蘇亞勤介紹，土地“三過”問題是農墾發展歷史中的遺留問題，隨著時間的推移和土地的增值，賤租土地已經嚴重損害了農場和職工的利益。

　　土地私墾私佔在農墾也是常見現象。在長達半個多世紀的發展歷史中，農墾與地方發展，因為土地規劃、發展步伐不統一，導致很多土地糾紛發生。尤其是在農村與農墾邊界地帶，很多村莊與農場的土地混合，難以確認承包經營權屬。

　　“僅僅我們紅明農場，就與168個村莊存在爭議地，還有8000多畝土地沒有得到確權，可見農墾農業用地清理規範難度之大。”紅明農場相關負責人説。

　　“如果這次不把農場的土地家底徹底摸清理順，以後這種機會不知何時才能有。”八一總場場長羅永華説，長期存在糾紛地、爭議地、“三七膠”地等土地難題，對八一總場的長期規劃、經營發展都造成了影響，要借助此次機會徹底把這些問題逐一攻破。

　　農墾土地“三過”問題歷史遺留時間較長，造就了利益格局固化，牽扯到的關係錯綜複雜，一些農場的幹部職工思想消極，不配合開展工作，成為此次清理規範中一塊難啃的“硬骨頭”。

　　為啃下這塊“硬骨頭”，在第二階段合同換簽工作階段，各個農場借鑒試點東昌農場的經驗，聘請專業法律顧問審核承包合同，揪出承包合同中存在的違法違規問題。海墾控股集團也成立督查組，定期或不定期對各農場土地清理規範進行督查，堅決依法查處土地開發或承包中存在的各種腐敗行為。

　　3、重新調整承包關係土地經營運作市場化

　　東昌農場實施階梯型地租，土地承包租金收入從366萬元增加到989萬元

　　接到農場通知承包土地要重新指界確認的電話，紅明農場17隊退休職工馮春梅從深圳趕回海南，指界確認自己承包經營的3宗農業用地。“我退休了，把承包經營權轉給兒女們，及時調整承包關係，才能受到法律保護。”

　　在此次農墾改革中，農墾把土地清理規範，重新調整承包關係當成改革重中之重的任務。針對墾區存在的土地承包“三過”等問題，2015年出臺的《關於推進新一輪農墾改革發展的實施意見》明確規定：要完善農場“基本田”和“經營田”分配管理制度。農場籌集土地首先要把“基本田”優先分配給無地或承包土地面積在平均水準以下的職工家庭，特別是零就業家庭，確保農場每個職工家庭擁有自己的“基本田”。對“經營田”要實行階梯地租，積極探索“分利不分地”的辦法，讓農場從階梯地租或流轉其土地承包經營權所得收益中，給予無地、少地和勞動能力不足的職工相應于“基本田”的收益補償。

　　李明躍介紹，東昌農場目前已經完成了“基本田”和“經營田”的清理分配。為保障農場農業用地不同類型承包戶的利益最大化，東昌農場針對外來承包大戶、普通職工、私墾私佔農場土地的職工、外來人員侵佔農場土地等不同情況，量身定制了四類承包合同。

　　按照四類承包合同類型的規定，普通職工及外來人員承包20畝以下土地，按地類等級每年每畝繳納250元、200元、150元不等的租金，承包租金以20畝至50畝按基本地價的120%、51畝至100畝按150%、101畝至150畝按180%、150畝以上按200%遞增，且每5年上漲5%，職工承包年限按退休年齡倒推，最高不超過30年，外來人員則最高不超過20年；外來承包大戶承包價格為每畝500元，每5年遞增10%，且承包年限不超過30年；職工私墾私佔農場土地，且暫時不影響農場下一步發展的，可簽訂1年期的短期農業用地租賃合同，收費標準為每畝150元。

　　“我們把‘經營田’的土地類型分為膠園地、林帶地、田邊地、邊角地四種類型，分別實行250元、200元、150元、70元每畝年租金。”東昌農場國土科幹部黃慈潮介紹。

　　試點改革後，東昌農場全面實施階梯型地租，價格基本和市場接軌，土地承包租金收入從366萬元增加到989萬元，農場的內生動力、發展活力和整體實力明顯增強。

　　“東昌農場試點的意義非常重大，對全墾區開展農業用地清理規範提供了範本。”海墾控股集團總經理王業僑表示，土地清理規範的最終目的，是在穩定“兩田制”的基礎上，調整不合理的土地承包關係，查處違法發包、私墾私佔農場土地，制定新的土地承包租金標準和土地管理制度。

　　目前，農墾已經與地方住建、國土、物價等部門聯合製定了土地租賃指導價格，第二階段各個農場要統一發包換發承包合同，規範土地租賃價格，為下一步農場轉企改制，規範化發展奠定基礎。同時，建立租金增長機制，建立階梯地租制度，對超過合理面積部分徵收階梯地租。

　　4、土地節約集約利用推行資産化資本化

　　“解決了土地資源的資産化、資本化，農墾的發展才能大有可為”

　　10月19日，紅光農場場長符朝良從澄邁縣國土局領回了農場開展土地清理後的首本不動産證書，從此，紅光農場與地方爭議已久的19363.2畝農業土地，正式獲取“身份證”。“土地使用權屬確認後，這些土地就是我們的發展資本，我們農場今後可以招商，引進一些農業項目來合作發展。”

　　土地是農墾最重要的生産資料，是農墾存在和發展的基礎。墾區土地總面積1041.29萬畝，其中，已開墾利用土地700.64萬畝。

　　推進農墾改革發展，清理規範農場農業用地是基礎，土地資産化、資本化是重要手段。農墾通過推進土地清理規範，摸清“家底”，調整承包關係使土地資産化，又有利於農墾土地資源通過證券化、資産抵押、信託流轉等方式實現資本化。

　　11月4日，海膠集團海口鳳梨種植基地第一批鳳梨開始收割上市。3000多畝的鳳梨地裏，工人們忙著割切鳳梨莖桿，把果實去葉包裝放入筐內，運送到加工廠裝箱後，運送到北京、上海等一線城市。

　　海膠集團總裁辦副主任孫樂明介紹，近年來，海膠集團大力調整産業結構，把部分低産膠園淘汰掉，清理出農業用地後採取承包入股合作方式，引入了鳳梨、蜜柚等農業項目發展，膠工轉成工人，在基地打工。相比於以往低産膠園每畝産值400元到500元，膠工月收入1000元左右，現在鳳梨基地每畝産值可達到2.5萬元，工人月收入可達到4000元左右。

　　土地流轉帶來土地價值的市場化、貨幣化。以目前美國、日本等發達國家的經驗來看，因為農業用地在低利率、適度通脹的背景下，能夠保值增值，從而在自由流通的情況下容易得到資金的青睞。土地流轉政策將加速資源型公司土地儲備的外延式擴張，規模種植養殖集團成為受益者。

　　東昌農場完成了土地清理與規範後，為農場長遠發展儲備了寶貴的土地資源。近期，東昌農場已經和外來資本合作成立了天地東昌生態農業股份有限公司，發展水果種植、物流平臺等項目，力爭兩到三年內在資本市場掛牌上市。

　　為進一步規範農墾土地節約集約利用，我省還出臺了《關於加強農墾土地利用管理意見》，把農墾土地納入全省土地利用總體規劃中，保證了全省土地利用規劃的完整性。今後，農墾土地供應和交易，要通過省公共資源交易平臺，進入省級土地交易系統進行公開交易和配置，經營性用地要採取招標、拍賣、掛牌方式供應和交易，不得以協議出讓方式或擅自簽訂合同進行私下交易。

　　“把農墾納入全省土地利用總體規劃，可以進一步推進農墾與地方經濟社會融合發展。”王業僑説，同時規範了土地交易流程，可防止土地交易中腐敗現象的發生，保障農墾土地價值最大化和農墾利益的最大化。

　　海墾控股集團黨委書記、董事長張韻聲説，目前集團最緊迫的任務是完成土地使用權確認登記，未確權土地及權屬存在爭議的，要逐宗查找原因，明確位置、面積、當事人等，摸清農場或公司和農村土地權屬爭議的情況。其次，要建立起農墾土地流轉的市場化機制，公開發包、市場定價、資源配置，解決了土地資源的資産化、資本化，農墾的發展才能大有可為。