鶴壁：以高品質空間規劃助推高品質發展

　　原標題：以高品質空間規劃助推高品質發展 ——鶴壁市國土空間規劃和“一張圖”建設的探索與實踐

淇河成為全省水質最好的河流

淇濱區上峪鄉桑園村建成了特色旅遊村

浚縣古城得到有效保護

生態修復讓廢棄礦山變花園

良好的生態環境讓老百姓有了更多的獲得感和幸福感

　　這是一塊古老的土地。因“仙鶴棲于南山峭壁”而得名的鶴壁，歷史悠久，文化底蘊深厚。

　　這是一塊曾經輝煌的熱土。這座因煤炭而揚名的資源型城市又因煤而痛，經濟社會發展和生態環境面臨極大壓力：採煤沉陷區“千瘡百孔”，老城區環境“黑、臟、亂”……

　　這是一塊充滿希望的土地。近年來，鶴壁市先行先試，積極探索國土空間規劃改革路徑，統籌協調推進空間規劃編制、用途管制實施、信息系統建設“三位一體”，持續優化國土空間格局。同時，按照自然資源部關於同步構建國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統的最新要求，結合“放管服”以及工程建設項目審批制度改革，率先建設具備輔助空間規劃編制、監測評估預警、在線並聯審批等功能的國土空間規劃“一張圖”業務協同審批管理系統並上線運行，積極推進政府職能轉變，有效推動了節約集約用地、國土優化開發、城鄉區域協同發展，讓這座傳統資源型城市煥發出新的活力。

　　1

　　優化空間佈局科學劃定主體功能區

　　每一個老鶴壁人或許都記得：鶴壁的主城區曾經歷過三次變遷，從最早的鶴壁集到如今的淇濱區，直線距離達35公里，空間變遷的背後印證了經濟的發展和城市的轉型。

　　“1957年建市以來，國土空間的持續開發利用有力促進了鶴壁的經濟發展和社會進步。但伴隨改革，耕地減少過快、資源開發強度大、環境問題凸顯、空間結構不合理和空間利用效率低等一系列問題日益凸顯，進一步優化國土空間開發格局勢在必行。”鶴壁市自然資源和規劃局黨組書記段東宏告訴記者。

　　轉型發展，規劃先行。為解決産業發展不均衡、城鎮發展無序擴張、多規重疊交叉等問題，2014年鶴壁市與中國國土經濟學會合作建立了全國首家國土空間優化發展實驗區，聯合編制了全國首個地市級《國土空間優化開發格局規劃綱要》。

　　2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《省級空間規劃試點方案》，我省被確定為全國9個試點省份之一，鶴壁最先成為省市空間規劃協同編制試點市。

　　為此，鶴壁市委、市政府成立了以市長為組長，有關副市長為副組長的工作領導小組,積極推進空間規劃編制試點工作，研究制定了《鶴壁市空間規劃編制實施方案》，並與中國土地勘測規劃院聯合試點編制了《鶴壁市空間規劃（2017－2035年）》。今年以來，按照《中共中央國務院關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》及自然資源部和省自然資源廳一系列關於國土空間規劃的最新規範和要求，該市在試點基礎上又與省國土資源調查規劃院和省城鄉規劃設計院聯合編制了《鶴壁市國土空間總體規劃（2019—2035年）》，形成了專題報告、信息系統建設等一系列試點成果，為全省乃至全國市縣空間規劃編制探索了路徑。

　　這份全國首個地市級國土空間規劃，結合了資源稟賦條件、發展實際及區域特色，將全市國土空間劃分為三大主體功能區——西部山區定位為生態保護主功能區、中部城區定位為城市建設主功能區、東部平原區定位為農業發展主功能區。在“三區”基礎上又嚴格劃定生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界線等“三線”。

　　記者在採訪中獲悉，根據資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價要求，鶴壁市共統籌劃定生態保護紅線約77平方公里，約佔全市總面積的3.6%；劃定永久基本農田保護紅線90929.91平方公里，佔全市總面積的42.4%。嚴格控制城鎮無序擴張，劃定了約佔全市總面積的12%的城鎮開發邊界。“三線”按1：10000比例實現精準落地，統籌劃定生態、農業和城鎮“三類”空間，為國土空間全域管控奠定了良好基礎。

　　“通過科學合理的空間規劃編制，全市更能科學地處理城市發展、産業佈局和基本農田保護的關係，讓各個功能區最大程度地發揮各自的優勢和特色，從而有效促進了高品質發展城市建設，經濟指標平穩增長，産業結構更加優化，發展動能持續增強，城鄉面貌不斷改善。”鶴壁市副市長劉文彪表示。

　　2

　　“一張圖”讓群眾少跑腿

　　空間規劃編制劃定“三區三線”等成果如何通過現代信息手段，讓政府各部門比較簡單地快速掌握，並落地生根？段東宏説，這個手段和途徑就是“一張圖”信息化作業系統，既實現了政府的科學決策，也實現了讓數據多跑路、讓群眾少跑腿，提高了行政審批效率。

　　今年5月，自然資源部在《關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》《關於全面開展國土空間規劃工作的通知》中要求，基於國土空間基礎信息平臺，整合各類空間關聯數據，著手搭建從國家到市縣級的國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，形成覆蓋全國、動態更新、權威統一的國土空間規劃“一張圖”。今年7月，自然資源部明確依託國土空間基礎信息平臺，全面開展國土空間規劃“一張圖”建設和市縣國土空間開發保護現狀評估工作。

　　借助這股東風，鶴壁市在原有空間規劃信息平臺基礎上，全力推進國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統建設。他們收集了市發改委、市自然資源和規劃、市生態環境等30個委辦局的各類空間數據，以鶴壁市第三次全國國土調查初步成果為基礎的現狀、規劃、管理及社會經濟四大類數據成果，建設了國土空間規劃“一張圖”應用、國土空間規劃分析評價、國土空間規劃成果審查與管理等7個子系統，完成了坐標一致、邊界吻合、上下貫通的一張底圖建設，實現了各類空間數據的統一管理與共享，可服務於覆蓋規劃編制、審批、實施、監測、評估、預警的全流程管理。

　　同時，結合市政府空間規劃體系、工程建設項目審批制度“雙改革”要求，鶴壁市將國土空間規劃“一張圖”及合規性檢測等內容與建設工程項目審批系統進行了融合及互聯互通，形成了“一張圖”國土空間數據資源體系，在全省率先開發建設了具備“多規合一”業務協同、在線並聯審批、統計分析、監督管理等功能的國土空間規劃“一張圖”業務協同審批管理系統。

　　“一張圖”提升了自然資源監管水準。自2019年空間規劃“一張圖”在市政務外網上線運行以來，發改、自然資源和規劃等部門根據項目性質通過“一張圖”實時監控與動態分析功能，優先選擇儲備土地保障，共使用1878畝儲備土地，保障了“輔仁中小學”公益設施和“惠能數控”“巨源生物”等重點項目的快速落地、實施，做優了土地存量的盤活。

　　通過國土空間規劃“一張圖”及時更新的衛星遙感影像數據，對近兩年實施項目，尤其是上線審批的工程建設項目，從項目選址和項目交地、開工、建設等環節進行系統全流程動態監管，通過對影像、圖片不同時段的變化差異分析，對不按規劃方案建設或者供而未用項目及時做出處置，防止土地閒置或低效開發利用。如在鶴壁市的“瑞達科技項目”和“藍賽環保項目”中，實現了全程信息化動態監管和服務。另一方面通過“一張圖”系統還可以對國土空間規劃實施後的空間開發利用現狀進行評估，為監督規劃實施、底線管控和政策制定提供依據。

　　“一張圖”提高工程項目審批效率。鶴壁市將國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統和住建部要求建設的建設工程項目審批系統融合打造，相互支撐，建設“一張圖”業務協同審批管理系統，既實現自然資源部、住建部兩部委“雙改革”建設目標，又實現全事項辦理、全過程閉環、全流程監管和全空間覆蓋，實現了功能融合，兩者的結合，使得空間規劃“一張圖”額外新增了項目選址、規劃方案、工程建築、工程驗收等審批模組和功能，反向上，工程項目審批基於空間規劃“一張圖”的數據支持，支撐項目科學選址，高效審批。系統建設實現了資源高效配置、空間高效統籌。此外，鶴壁市還根據實際需求，又開發建設了項目規劃智慧選址、生態用途管制等應用子系統和功能模組，將建設用地節約集約利用理念充分融入項目選址中。幫助項目選址，促進建設用地節約集約利用。系統上線以來，基於系統豐富的國土空間大數據體系，共為公路部門“十四五”“十五五”公路建設項目提供智慧選址路線6條；為發改部門通過項目庫策劃選址項目40個。“一張圖”系統應用廣泛，被發改、住建等二十多個部門共享使用，為優化營商環境，提高審批效率，促進土地高效利用，建設智慧鶴壁提供技術支撐。

　　“一張圖”建設過程中，按照工程審批改革要求，進一步精簡審批環節，壓縮審批時限，合併辦理選址意見書和用地預審，同步發放建設用地批准和規劃用地許可證，實行一窗受理、並聯審批、合併報件，提高審批效率。最長工程建設項目審批時限90個工作日，比國家和省定目標分別減少了30個和10個工作日，系統上線以來，已審批項目44個。

　　“在‘一張圖’上，隨便點擊任何一塊土地，都能準確了解這塊地的‘前生今世’，所處功能區和土地類型，以及規劃情況。”鶴壁市自然資源和規劃局總工程師李園説，“如果項目不符合規劃，報批前就被‘一票否決’，避免了用戶挨個部門跑審批，中途才發現與規劃有衝突而前功盡棄。”

　　3

　　堅守生態紅線嚴格自然生態空間用途管制

　　2017年，原國土資源部等部委確定在9個省開展自然生態用途管制試點工作。第二年4月，河南省自然生態空間用途管制試點市花落鶴壁。

　　自然生態空間，是指具有自然屬性、以提供生態産品或生態服務為主導功能的國土空間，涵蓋需要保護和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘塗、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川等。用途管制主要是通過土地用途分區，並輔之以開發許可、發展權轉移等手段，控制土地用途改變，維護公共利益。

　　如何管制，才能堅守生態紅線？鶴壁市制定了生態紅線和生態空間分級分類項目準入正負面清單和實施佔用、轉換、退出、修復、轉用辦法。對河流等線性生態空間，根據不同區段承載的生態功能，實施不同的管制規則，並將自然生態空間劃定成果納入“一張圖”管理。

　　生態保護紅線內區域採用“正面清單+開發強度”的方式進行管控，允許生態保護修復和環境治理、原住居民正常生産生活設施建設修繕和改造、必要的河道堤防岸線整治及國家、省重大交通基礎設施項目和國家戰略性礦産勘查項目等人類活動，禁止生態用地向農用地、城鎮用地轉用等；一般生態空間採取分類制定“正負面清單+開發強度”的方式進行管控，嚴控新建、擴建、改建除三産融合以外的工業項目，嚴控以城鎮建設為目的的人為活動，嚴控新、改、擴建礦産資源開發項目，禁止進行開山、採石、開礦、開荒、房地産、度假村等任何不符合主體功能定位的建設項目和開發活動，等等。

　　自2016年試點以來，鶴壁市劃定佔國土面積的3.6%生態紅線、21.77%生態空間，得到嚴格保護和管制。所有擬佔用生態空間的項目通過“一張圖”業務協同審批管理系統審核和審批。不符合生態功能和準入條件的項目一律不予審批；對符合生態空間準入的、有助於生態修復的濕地公園停車場和濕地公園展覽館等項目進行了審批佔用。

　　在保護生態空間的同時，鶴壁市利用一張圖系統，疊加各類生態修復專題數據，對修復現狀及修復工作量進行定量分析評估，利用信息化手段提升生態修復效率。兩年來，借助國家南太行山水林田湖草生態修復項目，共開展環境治理項目50個，投入資金8億元，增加礦山環境生態治理面積18990畝，河道生態修復75.4公里，新增濕地面積4116畝，低質低效林改造面積10455畝，耕地面積8000畝，確保生態空間面積不減少，生態數量不降低，生態品質有提升的目標。

　　在空間規劃“一張圖”支撐保障下，鶴壁市自然資源治理能力明顯提升。鶴壁市同時採取項目上山，項目瘦身，盤活存量和激勵低效用地再開發等措施，土地節約集約利用潛力進一步釋放，自然資源節約集約利用水準進一步提高。耕地和生態環境得到“雙”保護，耕地保護目標和基本農田保護目標均高出省下達指標。城鄉建設用地增速、人均城鄉建設用地、人均城鎮工礦用地連年下降，森林覆蓋率增加到34%，城市綠地率增加到43%，單位GDP用地規模年下降5%左右。鶴壁市轉型發展實現了關鍵性跨越，被評為國家森林城市、海綿城市、優秀旅遊城市、循環經濟示範市、節能改造示範市、國家旅遊示範區。

　　鶴壁市生態環境持續優化。以海綿城市建設和園林城市建設為抓手，擴展城鎮綠地、水系，努力實現青山常在、綠水長流，山水相望、林河相間。目前，鶴壁森林覆蓋率達到32.6%，城市綠化覆蓋率39.91%，淇河水質達標率100％，實現了由“煤城”到“綠城”的轉變。

　　“沒有空間規劃作為指引，再好的發展思路也難以實現。下一步，我們將立足鶴壁發展的戰略定位，聚焦‘兩個高品質’建設，統籌考慮規劃與重點項目、基礎設施建設和其他規劃的融合銜接，完善提升規劃內容，推動編制工作提質提速，加快形成國土空間規劃‘鶴壁模式’，為全國提供可複製、可推廣的經驗。”鶴壁市委書記馬富國表示。 （河南日報記者李運海）