“鎮改市”其實很難？——陜西省推進小城市綜合改革試點調查之二

　　“鎮改市”是鎮一級擺脫髮展束縛的重要體制性變革，但是各實驗區在穩步推進各項建設工作中仍然面臨著巨大挑戰。作為貫通陜西各條要塞上的這幾個經濟重鎮，幅員遼闊、人口眾多，但作為鄉鎮發展起來的這些小城市綜合改革試驗區卻不得不面對許多限制與尷尬。

　　原標題：“鎮改市”，其實很難？ ——我省推進小城市綜合改革試點調查之二

　　關中西部渭水兩岸的工業重鎮蔡家坡 資料圖片

　　位於蔡家坡的中國西部汽車及零部件製造基地 資料圖片

　　一般而言，人口在10萬人以上的鎮都可以稱之為“特大鎮”，特大鎮在規模上超過了部分縣級市。《國家新型城鎮化報告2015》顯示，當前我國鎮區人口10萬以上的特大鎮有238個，超過5萬人的有885個。我省重點培育的岐山縣蔡家坡鎮、神木縣大柳塔鎮、富平縣莊裏鎮和安康市漢濱區恒口鎮首批小城市試點，將面臨怎樣的困難？他們又有什麼樣的思考？ 

　　大鎮遭遇的大難題：錢、權、地、人

　　隨著我國城市化進程步伐的加快，人口聚集、經濟體量較大的鄉鎮也都逐步邁上城市化的道路。但我國目前的城鎮化更多是半城鎮化，表現出的特點大多是就業在城市，戶籍在農村，勞動在城市，家屬在農村，生活在城市，家庭在農村。在推進城鎮化的路徑上，補足中國城鎮體系的最大短板，就需要實現就近城鎮化。 

　　“鎮改市”是鎮一級擺脫髮展束縛的重要的體制性變革，但是各實驗區在穩步推進各項建設工作中仍然面臨著巨大挑戰。作為貫通陜西各條要塞上的這幾個經濟重鎮，幅員遼闊、人口眾多，但作為鄉鎮發展起來的這些小城市綜合改革試驗區卻不得不面對許多限制與尷尬。 

　　限制體現在哪兒？一是財權小，財政資金大部分上繳，與事權不匹配，建設資金、城鎮化成本難以負擔；二是事權小，比如執法權限等管理權限不夠；三是“地權”小，土地管理權限小，建設用地不足；四是“人權”小，人員編制不夠，難以吸引人才。 

　　“要想富，先修路”，這句話的實際意義體現在這些小城市綜合改革試驗區裏再明顯不過了。在富平縣莊裏鎮的未來規劃中，串聯整個城市中心軸的南北交通要道建設總長達17公里，而同時規劃構建的城市環線也長達20.6公里。在修路的過程中，徵地和移民搬遷安置工作成為重中之重，而妥善解決這些事情就需要擁有更大的權限。以蔡家坡鎮來説，其新區開發和老鎮改造並駕齊驅，大量的建設資金需要靠財政投入，目前僅岐山大道拆遷已投入資金達5億多元。省上要求的建立1億元的資本金投資平臺，省上5000萬元已經到位，市上5000萬元配套資金還未落實。受其自身財力所限，多元化融資渠道和市場化投融資體制建立推動較慢，試點資金保障能力不足。 

　　作為鎮一級政府，很多部門是縣一級的派出機構，包括財政權、司法、執法等等都沒有自己的權力。因而，在招商引資方面，各地常常會處於一個被動尷尬的局面。蔡家坡經濟開發區改革辦相關人員介紹説：“蔡家坡要發展肯定需要規劃實施項目，很多項目我們已經找到專家做了詳細的規劃書，就等著招商引資後項目就可以儘快投入實施，但是就在這個環節當中，出現的問題就比較複雜了。我們沒有項目審批的權限，必須報上一級政府的職能部門去審核，縣裏還要再上報到市裏去審核，最終我們才能被批准。這一來二去，時間週期就很長。進入11月份以後，天氣越來越冷了，很多戶外工程項目就不能實施。” 

　　隨著城市規模的擴大和管理標準的提高，這些試點都面臨極度缺乏規劃、建設、金融類專業人才的掣肘，行政審批及監管能力無法充分保障。同時，小城市培育發展需要大量的高素質的幹部去推動、執行和落實。有的幹部熟悉農村工作，但對城市建設和管理的知識儲備不足；不少幹部缺乏學習新知識、開拓新視野的自覺性，工作能力、管理水準等方面與小城市培育的現實需要存在一定差距。 

　　強鎮擴權，好説難做

　　“小馬拉大車、大腳穿小鞋”，當前的要素配置與經濟規模不匹配、管理力量與城鎮規模不匹配、生活品質與居民需求不匹配等問題普遍出現在這幾個小城市綜合改革試驗區。 

　　這些特大鎮不僅人口多，更重要的是它的經濟發展迅速，其經濟總量、城鎮收入甚至比一些縣或者城區都要高。但是，作為一個鎮，所擁有的管理權限和它的級別過低使得行政效力不足，出現“小馬拉大車”的問題。 

　　小城市培育的核心是賦予試點鎮以相適應的發展管理權限，按照城市的標準建設管理試點鎮，其本質就是要推進體制創新。通過持續推行的行政體制改革，試點鎮紛紛改變了之前領導班子“兩張皮”的情況，“四班五局”的領導體系逐步走上正軌，權利統一，職權分明。 

　　陜西省的這四個試點鎮，大柳塔鎮人口達10.4萬人、莊裏鎮10.3萬人相對較少，而蔡家坡鎮和恒口鎮人口都在21萬人以上，但本地人口僅僅幾萬人。往往政府在進行職位編制的時候，是按照本地人口的數量進行編制的，這就造成現行的基層政府工作人員數量過少，但需要對接的上一級政府部門又太多，出現一人身兼數職的情況。基層行政人員嚴重不足，不得不長期以聘請“社工”的方式負擔起相應公共服務。由於缺少相應的行政權限，“責任如西瓜、權限如芝麻”，公共服務很難跟上。無論是莊裏鎮還是蔡家坡鎮，當地的社會管理任務都很重，但現有的工作力量遠遠無法滿足日常工作管理需要。 

　　雖然通過擴權強鎮下放了不少權限，但下放的普遍以責任類權限居多，事權、人權、財權不匹配，責權利不對等的現象尤為突出。如項目審批沒有審批權限端口，影響了項目建設進度。資金撥付必須通過縣級財政，不能做到直通車。教育上的校園安全下放到了鎮上，但人事考核權仍歸縣級管理。公安、市場監管等權限只是委託行使，活力不夠，在實施中仍存在很多障礙。雖然當前從省到市都出臺了相關扶持政策，但許多政策沒有完全落實到位，亟待在人才、土地、資金、管理權限、幹部使用等諸多方面深化改革。 

　　鎮改市強調“有序”，不能“躍進” 

　　加快推進改革絕非一哄而起，猶要強調“有序”二字。 

　　全國人大常委、財政經濟委員會副主任委員、民建中央副主席辜勝阻表示：“歷史上有過教訓，上世紀90年代縣改市之所以停滯了，就是因為改革一哄而起出現了一些虛假現象，特大鎮改市一定要根據特大鎮自身的條件以及功能定位來綜合考慮是否設市，中小城市的形成要依靠市場的力量，政府起的是引導作用，要有序地通過強基、擴權、改制、增民、完善基礎設施和公共服務等一系列步驟來逐步發展中小城市。” 

　　對於這四個小城市培育試點的改革，首當其衝一定要把它納入縣域經濟的發展中來。因為這些“西部重鎮”往往對周邊地區帶有很強的輻射帶動作用，只有把它作為縣域經濟發展的重要一環來推進，才能真正以此為核心“盤活”該轄區內的資源與經濟。無論是莊裏、恒口還是蔡家坡，大多人口構成都分佈為兩個方面，一類是居住在山區周邊的當地人遷移而來，另一類是由老牌的工業國企帶來的産業工人，因此解決這兩類人的歸屬感問題也是逐步留住人口，並且不斷吸引外來有生力量的重要抓手。

　　陜西省社科院研究員張寶通認為：強鎮擴權不能簡單地去擴，而是要運用網格化或者智慧化管理，運用新的現代化的治理手段，去提高政府的管理效率，也就是“小政府大服務”、“小政府大市場”的問題。特大鎮改革不是説要把它變大，而是要把它的效率和服務功能提高。要把原本的鄉鎮改造成“鎮級市”，城區內水、電、路、氣、通信不完善問題，城市建築特色、景觀風貌、整體效果提升問題，教育、文體、衛生、民生保障等社會事業滯後問題都要逐步有序推進。 

　　發揮規劃引領“風向標”，不斷完善城市功能是未來鎮改市過程中的核心。因此，樹立長遠規劃、系統規劃、科學規劃的理念，進一步強化規劃引領，抓好編制與執行兩個環節對鎮改市的意義非常重大。 

　　採訪中的幾個鎮級管理者認為：按照鎮級小城市的標準要求，以更大範圍和視野來研究發展戰略、空間佈局、功能定位和總體規劃，科學制定土地利用、産業培育、社會發展、生態建設等專項規劃和基礎設施、地下空間、管網建設等子規劃，不斷提高規劃的科學性、系統性和前瞻性是鎮改市過程中的必要內容。 

　　在紮實推進改革的各個項目過程中，莊裏鎮黨委書記王永麗説：“今後的改革重點仍然在提升管理水準與細化管理層級上面，要把區域內的各項基礎設施做大做強，對於正在實施或計劃實施的項目要加大考核力度，有壓力才能有動力。”（記者 沙莎 實習生 夏麗娜）