3月1日起施行《西安市大氣污染防治條例》

　　蔚藍的天空、清新的空氣，燦爛的陽光，近日西安的好天氣吸引了大批市民走出戶外放鬆休閒。2月27日中午，市民李小民和女朋友站在曲江南湖邊高興地説，“天好心情就好，出來想在‘西安藍’裏度過屬於我倆的美好時光。” 

　　為了西安擁有更多的藍天，新修訂的《西安市大氣污染防治條例》（以下稱《條例》）將於今年3月1日實施。為什麼要修訂？新《條例》又有了哪些變化？西北政法大學丁岩林副教授在解讀時這樣説：“與舊《條例》相比，新《條例》內容從52條增加到82條，明確了防治重點、主體、措施及責任，重點落實了地方政府責任，並改變‘企業違法成本低守法成本高’弊端，真正做到有的放矢、精準治霾。” 

　　為什麼修訂？ 

　　適應環境污染防治新形勢 

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央大力推進生態文明建設，提出了一系列生態文明建設的新理念新思想新戰略。基於這些新理念新思想新戰略，按照“五位一體”總體佈局，中央全面深化改革領導小組審議通過了40多項生態文明和生態環境保護具體改革方案。同時，生態環境保護立法取得明顯進展，被譽為“史上最嚴”的《中華人民共和國環境保護法》修訂出臺，大氣、水、固體廢物、海洋環境、環評、環保稅等領域的法律相繼制（修）訂，國家68件立法項目中有11項與環保有關。 宏觀環境法律政策的調整勢必影響地方環境治理，在西安市大氣污染形勢依然十分嚴峻的當下，如何改善空氣品質，是西安市當前最重要的民生工程。《西安市大氣污染防治條例》自2004年12月制定，經2010年7月修正，至今已有七年半時間。而這期間我國的宏觀環境法律政策發生了巨大變化，該法規明顯已經不能適應西安市大氣環境污染防治形勢的需要。 

　　2017年初，西安市啟動了修訂工作，2017年10月24日西安市第十六屆人民代表大會常務委員會第六次會議修訂通過了《西安市大氣污染防治條例》，2017年11月30日陜西省第十二屆人民代表大會常務委員會第三十八次會議予以批准，該條例將於2018年3月1日起實施。

　　有效治理 

　　精準嚴控顆粒物與臭氧 

　　顆粒物污染是西安市大氣污染防治的重中之重，這是由西安市特定的産業結構和能源結構以及氣候和地形條件決定的。同時，隨著機動車的增加和其它揮發性有機物産生行業的快速發展，臭氧逐漸成為西安春夏季節大氣污染的首要“元兇”。數據顯示：2014年全年因臭氧污染造成8天空氣品質超標，2015年全年臭氧污染造成21天空氣品質超標，2016年全年臭氧污染造成37天空氣品質超標，2017年臭氧污染超標更是達到61天。 

　　所以，《條例》第三條規定：防治大氣污染應當以治理顆粒物污染與臭氧污染為重點。針對顆粒物來源的廣泛性，《條例》在監督管理一章中，通過總量控制制度、現場檢查制度、區域準入制度、環境監測以及第三方治理等制度來規範企業的排放行為；同時在防治措施一章中又專門針對西安市顆粒物的主要來源燃煤進行了規範：實施煤炭總量削減制度、清潔能源替代制度和高污染燃料禁燃區制度等以及對工業企業實施退城入園制度等。 

　　針對大氣污染貢獻越來越大的“臭氧”問題，《條例》對臭氧的主要生成來源揮發性有機物行業進行了詳細的規範（第45-49條）：對政府而言，政府採購應當優先採購低揮發性有機物含量的産品；在化工、包裝印刷、工業涂裝等揮發性有機物控制重點行業之外，市人民政府還應當根據産業結構特徵和揮發性有機物排放來源，確定本市揮發性有機物控制的其他重點行業。對於企業而言，揮發性有機物控制重點行業應當開展揮發性有機物污染治理，達到本市執行的排放控制標準；産生含揮發性有機物廢氣的生産和服務活動，應當在密閉空間或者設備中進行，並按照規定安裝、使用污染防治設施；無法密閉的，應當採取有效措施減少廢氣排放；加油加氣站、儲油儲氣庫、油罐車和氣罐車等揮髮油氣的場所、設施應當按照國家有關規定安裝油氣回收裝置並保持正常使用。 

　　明確責任 

　　三方主體各司其職實現共治 

　　在環境治理領域，政府是屬地責任主體，企業是環境保護責任主體，社會公眾是環境治理的積極參與主體，三方主體需各司其職、互相配合，才能實現大氣環境治理的多元共治。 

　　◆屬地主體責任為政府 

　　《條例》重點強調了政府的屬地主體責任，把政府責任明確落實到各級人民政府，從源頭防控、過程監管、財政投入以及協調共治等方面做好大氣污染防治工作。《條例》第四條規定：市、區縣人民政府對本行政區域的大氣環境品質負責。市、區縣人民政府應當轉變經濟發展方式，優化産業結構和佈局，加大對大氣污染防治的財政投入，建立健全大氣污染防治協調機制，督促有關部門依法履行監督管理職責。開發區管理委員會應當做好本開發區範圍內的大氣污染防治工作。鎮人民政府、街道辦事處應當做好本轄區的大氣污染防治工作。

　　《條例》第六條規定：市、區縣人民政府和開發區管理委員會應當建立健全大氣環境保護目標責任考核評價制度，將大氣環境品質改善目標和大氣污染防治重點任務完成情況納入考核內容。考核結果應當向社會公開。目前西安市及各區縣都已建立起環境保護目標責任制和考核評價制度，環境保護考核比重也在不斷調整和加重，如果不能完成考核目標將被問責。 

　　《條例》第七條規定：市、區縣人民政府和開發區管理委員會應當建立健全大氣污染防治問責制度。區縣人民政府、開發區管理委員會、負有大氣環境保護監督管理職責的部門和鎮人民政府、街道辦事處未在規定期限內完成大氣污染防治重點任務，或者對重大大氣污染突發環境事件處置不力，或者有市人民政府規定的其他情形的，對其主要負責人及其他責任人員按照有關規定進行問責。具體的問責辦法將在今後條例的實施中進一步細化並量化。

　　西安市處在汾渭平原，是國家大氣污染防治的重點區域，離空氣品質達標還有很長一段距離。因此，《條例》還規定了限期達標規劃和污染物總量控制制度。《條例》規定：市、區縣人民政府應當根據上級人民政府下達的大氣污染物排放總量控制指標，制定大氣污染物排放總量控制計劃，並組織實施。對未完成年度大氣污染物排放總量控制任務的區域，市人民政府應當責令該區域所在地的區縣人民政府、開發區管理委員會主要負責人説明情況，並提出整改措施。 

　　◆防治直接責任主體為企業 

　　《條例》明確規定企業是大氣污染防治的直接責任主體，在以前的基礎上，對企業防治責任做了進一步細化。 

　　《條例》規定：除了必須進行環境影響評價、“三同時”和達標排放之外，新建、改建、擴建排放重點大氣污染物的建設項目，建設單位應當在報請環境保護主管部門審批環境影響評價文件前，取得重點大氣污染物排放總量控制指標，並明確指標來源。建設項目所需重點污染物排放總量，通過採取有效減排措施、企業內部調劑等方式仍不能滿足該項目需要的，不足部分可以通過排污權交易取得。該制度的設定可以有效避免部分地區為追求經濟政績而忽略區域因新增項目造成大氣污染物總量超標，從而使區域大氣環境品質下降。 

　　《條例》明確：排污單位應當建立環境保護責任制。向大氣排放污染物的企業事業單位和其他生産經營者應當建立環境保護責任制度，明確單位負責人和相關人員的責任，並接受環境保護主管部門及其委託的環境監察機構和其他負有大氣環境保護監督管理職責的部門的監督檢查。如果出現違法排放大氣污染物的行為，將追究相關責任人的法律責任。 

　　《條例》規定：企業應當安裝大氣污染防治設施並確保正常使用。大氣污染防治設施因維修、故障等原因不能正常使用的，向大氣排放污染物的企業事業單位和其他生産經營者應當採取限産或者停産等措施，確保大氣污染物排放達到規定的標準。禁止通過偷排、篡改或者偽造監測數據、以逃避現場檢查為目的的臨時停産、非緊急情況下開啟應急排放通道、不正常運行大氣污染防治設施等逃避監管的方式排放大氣污染物。 

　　向大氣排放污染物的單位應當按照有關規定設置監測點位和採樣監測平臺，對其所排放的大氣污染物進行自行監測或者委託有環境監測資質的單位監測。原始監測記錄至少保存三年。重點排污單位的自動監測設備和運行管理監控平臺應與環境保護主管部門的監控平臺聯網並保證監測設備正常運行和數據有效傳輸等。 

　　◆市民參與和監督 

　　作為社會公眾，主要的參與方式就是監督政府和企業並身體力行地踐行低碳生活方式。《條例》第三條規定了公眾參與原則，第十條規定了公眾有義務舉報投訴大氣環境違法行為並有權獲得獎勵，在第八十條規定了公益訴訟制度。 

　　規定更細 

　　《條例》各項措施更具操作性 

　　大氣污染防治要靠企事業單位自覺遵守法紀，但是利益驅動下的違法行為屢禁不止。《條例》在《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》及《陜西省大氣污染防治條例》等法律法規的基礎上，結合本地行之有效的經驗規定了若干更具操作性的制度。 

　　《條例》第二十一條的大氣污染防治網格化監督管理制度。網格化監管是按照屬地管理、分級負責、條塊結合、無縫對接的原則，科學劃分網格單元，明確網格管理對象、管理標準和責任人，實施大氣污染防治常態化、精細化、制度化管理。目前西安市已經建成四級網格體系，實施鐵腕治霾網格長負責制，使大氣環境違法行為無處遁形。 

　　《條例》細化了重污染天氣應急預案制度。《條例》規定市人民政府應當依據重污染天氣預警等級，及時啟動應急預案，並可以根據應急需要採取下列應急措施：（一）責令有關企業限産或者停産；（二）限制部分機動車行駛；（三）禁止燃放煙花爆竹；（四）停止或者限制産生揚塵的施工作業；（五）停止露天燒烤；（六）停止幼兒園和中小學校組織的戶外活動或者教學活動；（七）停止組織露天體育比賽活動及其他露天舉辦的群體性活動；（八）組織開展人工影響天氣作業；（九）國家和本省規定的其他應急措施。目前，西安市重污染天氣應急預案已經修訂，《條例》的出臺為今後進一步完善重污染天氣的應急預案提供了法律依據。除了重污染天氣下的應急限産、停産外，《條例》在汲取京津冀2＋26城市和本地治霾經驗的基礎上規定了工業企業錯峰生産制度，降低對大氣環境品質的影響。

　　嚴懲違法 

　　消除“違法成本低守法成本高”弊端 

　　此次修法延續了環境保護領域修法的思路：重點落實地方政府責任，提高環境違法成本，改變違法成本低守法成本高的弊端。所以，在法律責任一章，除了《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》和《陜西省大氣污染防治條例》規定的法律責任之外，《條例》再次加重了政府責任和排污單位的違法責任。

　　加大企業違法成本懲罰。《條例》規定：在高污染燃料禁燃區內，新建、擴建燃用高污染燃料的設施，或者未按照規定停止燃用高污染燃料的，由環境保護主管部門沒收燃用高污染燃料的設施，並處2萬-20萬元以下罰款。如果在高污染燃料禁燃區內，銷售高污染燃料的，由工商行政管理部門責令改正，沒收原材料、産品和違法所得，並處貨值金額一倍以上三倍以下罰款。 

　　如果排污單位在受到罰款處罰後拒不改正，並符合本《條例》規定的三種情形（無排污許可證、逃避監管、超標或超總量排污）的，將實施按日連續處罰。即按照第一次罰款的數額乘以違法天數計算罰款數額。假設一個企業超標排污，根據《條例》第六十五條規定可以罰款10萬-100萬元，如果罰款為100萬元，在責令改正違法行為決定書送達之日起的第30日經過檢查發現拒不改正的，則最終的罰款數額將會是3000萬元。 

　　對違法行為的處罰，除了罰款之外，還有更嚴重制裁方式，即限産、停産以及停業關閉等。《條例》在第65、67、69、70、73、76條等條款中都規定了停産整治，甚至關閉。這些措施直接關係到企業的生死存亡，不再是過去靠繳納罰款就可以應付過關了。 

　　此外，條例還規定了企業直接責任人進行拘留的條款。條例第六十六條規定：以拒絕進入現場等方式拒不接受環境保護主管部門及其委託的環境監察機構或者其他負有大氣環境保護監督管理職責的部門監督檢查的，構成違反治安管理行為的，由公安機關依法予以處罰。

　　加大擾民生活污染懲處力度。《條例》第七十三條規定：在居民住宅樓、未配套設立專用煙道的商住綜合樓、商住綜合樓內與居住層相鄰的商業樓層內新建、改建、擴建産生油煙、異味、廢氣的餐飲服務項目的，由城市管理行政管理部門責令改正；拒不改正的，予以關閉，並處5萬-10萬元罰款。《條例》第七十四條規定：在區縣人民政府和開發區管理委員會劃定的禁止區域露天燒烤食品、騎墻燒烤食品或者為露天燒烤食品、騎墻燒烤食品提供場地的，由城市管理行政管理部門責令改正，沒收燒烤工具和違法所得，並處500元以上20000元以下罰款。 

　　法律的生命力在於實施，法律的權威也在於實施。《西安市大氣污染防治條例》的修訂僅僅為今後大氣污染防治工作提供了“有法可依”，只有全社會真正做到“有法必依”、執法部門“執法必嚴”、對違法行為“違法必究”，才能最終實現西安市大氣環境品質達標和改善，古城才會擁有更多的“西安藍”。（文/文錦 圖/馬昭）