拓展深化攻克深度貧困堡壘路徑的實踐創新

　　原標題：拓展深化攻克深度貧困堡壘路徑的實踐創新——商洛市實施黨建領航助推脫貧攻堅調查

　　省委政策研究室 省委全面深化改革領導小組辦公室調研組  

　　編者按

　　黨建領航是推進脫貧攻堅的堅強保障。近年來，商洛市緊緊圍繞落實“五個紮實”、加快追趕超越，緊盯“五新”戰略任務，正視深度貧困現實，找準深度貧困成因，借鑒外地經驗，結合自身實際，大膽探索、創新實踐，大力推行“黨支部+‘三變’改革+集體經濟+貧困戶”黨建牽引脫貧攻堅新模式，實現了基層黨建與脫貧攻堅的深度融合，走出了一條集中連片地區攻克深度貧困堡壘的新路子，獲得了夯實黨在基層執政根基、激發農村發展內生動力、培育壯大集體經濟、加快脫貧攻堅進程的多贏效果。

　　加快推進深度貧困地區脫貧攻堅是黨中央賦予各級黨委、政府和廣大黨員幹部的神聖使命。近年來，商洛市認真貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞落實“五個紮實”、加快追趕超越，以“五新”戰略任務為引領，以脫貧攻堅為統攬，大力推行“黨支部+‘三變’改革+集體經濟+貧困戶”黨建領航脫貧攻堅新模式，走出了一條集中連片深度貧困地區精準扶貧精準脫貧的新路子。

　　緊扣域情實際 聚焦難題發力

　　商洛位於秦嶺南部腹地，轄1區6縣，是秦巴山區集中連片貧困區。全市有5個深度貧困縣、701個貧困村，其中175個深度貧困村、12.41萬貧困戶、39.82萬貧困人口，普遍呈現基礎條件差、貧困程度深、人口覆蓋廣、攻堅難度大的特點。如何找準攻克深度貧困堡壘的短板、難點和突破點，如期達到脫貧摘帽和實現全面小康目標，成為市委、市政府的頭號政治任務和第一民生工程。

　　市委、市政府主要領導帶頭，其他市級領導分頭帶隊，深入實地調查研究，面對面與基層幹部交流，背靠背徵求群眾意見建議，發現農村基層在脫貧攻堅中還存在不少亟待破解的問題。主要表現在：一是極少數村級組織軟弱渙散，黨支部的戰鬥堡壘作用和黨員的先鋒模範作用發揮不充分，凝聚力、吸引力、戰鬥力不強。二是土地承包到戶，一家一戶碎片化分散經營，難以適應千變萬化的大市場需求；有帶動實力的經營主體偏少，缺乏適度規模化産業支撐，貧困群眾穩定持續增收難。三是資源利用不充分，土地撂荒現象嚴重；資金投入條塊分割，分散使用，效益低下，難以形成集中力量辦大事的合力。四是農村集體産權歸屬不清晰，“三資”管理無序，導致農村集體經濟萎縮。目前，全市共有集體經濟薄弱村、空殼村1094個，佔村總數的85.4%，成為制約脫貧攻堅、影響全面小康的一條“短腿”。

　　為拓展深化精準扶貧精準脫貧路徑，市上提出“精準脫貧、現代工業、特色農業、全域旅遊、新型城鎮化”五大攻堅重點，選準角度破題，科學方式推進，在先期開展農村集體産權制度改革和村級集體經濟改革試點基礎上，市委主要領導帶隊，赴省內外有關地區學習借鑒“三變”改革、精準脫貧經驗，市委常委會緊扣域情實際，科學論證決策，把“黨支部+‘三變’改革+集體經濟+貧困戶”黨建領航脫貧攻堅作為全市攻克深度貧困堡壘的重大創新舉措，一場全面激活農村資源要素、變“輸血”扶貧為“造血”扶貧的脫貧攻堅戰在全市打響。

　　強化黨建領航 發揮堡壘作用

　　群眾富不富，關鍵在支部。商洛市堅持把抓好黨建作為最大政績，持之以恒，常抓不懈，充分發揮基層黨組織在脫貧攻堅中的政治優勢、組織優勢和聯繫群眾優勢，為紮實推動“三變”改革、打好脫貧攻堅戰提供堅強保障。

　　強班子舞龍頭。把加強農村基層組織建設作為根本，深入開展“兩力兩率”排查提升行動，持續整頓軟弱渙散村黨組織，重視將政治素質好、帶富能力強、群眾威信高、實踐經驗豐富的能人選拔到村級“兩委”班子。全市156個一般及較差類村全部整頓提升，調整召回第一書記39名，著力打造黨員隊伍強、幫扶帶動強、作風紀律強、群眾基礎強、脫貧業績強的“五強”班子，培育黨性修養優、政策執行優、領頭本領優、為民服務優、工作作風優的“五優”書記。

　　抓“兩建”促“兩帶”。深入開展以“把黨組織建在産業園區、移民安置點，把黨小組建在産業協會、專業合作社等産業鏈上和以黨建帶脫貧、以黨員帶群眾”為主要內容的“兩建兩帶”活動。目前，全市共在龍頭企業、産業園區等建立黨組織560個，在專業合作社等産業鏈上建立黨小組1850個，全市農村初步形成以基層黨組織為核心、産業黨組織為支撐、專業黨小組為基礎、帶富能力強的黨員為骨幹的新型組織體系，真正把黨組織在脫貧攻堅中“挑大梁”、黨員在脫貧攻堅中“唱主角”的責任落到了實處。

　　結對子真幫扶。著力推行黨員“1+X”幫扶措施，通過結對子、公開承諾、積分評星等形式幫扶帶動，實現黨員群眾手拉手共同脫貧致富。鼓勵黨員創辦領辦專業合作社和家庭農場等新型經濟組織，積極探索黨員能人、“土專家”帶動模式，通過土地入股、合夥經營、注入資金等多種方式，培育壯大特色優勢産業，全市3.64萬名黨員幹部、産業大戶與5.9萬餘戶貧困戶結對幫扶。目前，全市通過“領導包點、部門包村、幹部聯戶、第一書記駐村”等方式，累計幫扶貧困村實施包扶項目1.63萬個，幫助貧困戶落實增收項目1.78萬個，帶動5.06萬戶貧困戶持續穩定增收。

　　重培訓育人才。採取外出參觀考察與內部集中輪訓相結合，全覆蓋加強鎮辦黨委書記、村黨組織書記、農村致富帶頭人、農業經營主體負責人“四支隊伍”培訓，大力實施人才培養、人才引進、人才幫扶、平臺建設、政策支持、培優樹模“六大行動”。每年為脫貧攻堅一線培養萬名農村實用人才，引進千名急需緊缺人才，選派千名黨政管理、專業技術和經營管理人才。

　　因地制宜施策 力推“三變”改革

　　“三變”是推行“黨支部+‘三變’改革+集體經濟+貧困戶”黨建領航脫貧攻堅模式的核心。商洛市立足實際，借鑒外地經驗，採取政府引導、市場運作、企業實施、農戶參與方式，因地因業制宜，鼓勵基層創新，把産業項目與貧困戶脫貧致富精準對接，形成了以“黨支部+‘三變’改革+集體經濟+貧困戶”模式為主導、多種模式並存的格局，有力推進了農村“三變”改革。

　　分類排查，讓模糊的“三資”明起來。把清産核資、確權登記作為實現“三變”改革的前提，抽調人員進村入戶，對農村集體組織所有的土地、林地、灘塗等資源性資産、經營性資産資金以及負債和所有者權益等情況全面清查核實。在堅持“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”的原則下，全面開展農村承包地確權登記頒證，推進農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”，為土地流轉入股、發展適度規模經營奠定了堅實基礎。

　　深挖潛能，讓“沉睡”的資源活起來。深入挖掘山清水秀、物産豐富的優勢，遵循市場規律，尊重農民意願，因地制宜、因村施策，將農村集體所有的土地、林地、荒山等自然資源經營權和集體建築物、機械設備等資産，以及農民確權登記的土地承包經營權、林權、水權、房産等評估折價，量化入股到合作社、企業、家庭農場等經營主體，按比例獲得收益，讓閒置、低效的資源迸發出新活力。

　　捆綁整合，讓“沉澱”的資金動起來。著力克服資金條塊管理、分散重復使用、效率效益低下的弊端，把項目捆綁、資源整合、集中使用作為推進“三變”改革的重要支撐，對各級財政、扶貧部門投入到農村的發展類、扶持類和專項類資金，在嚴格使用要求的前提下捆綁整合，全部量化到村集體和農戶，通過投資入股的方式，投入到經營主體，按股收益分紅。商南縣富水鎮油坊嶺社區黨支部，將縣扶貧局和財政局下撥的20萬元貧困戶産業發展資金，平均分配給40戶貧困戶，每戶以5000元入股到佳億德果業公司，每戶每年可分紅500余元。

　　盡其所能，讓貧困農民的腰包鼓起來。突破農民單一種植養殖收益的局限，把拓寬農民增收渠道作為穩定脫貧的有效之策，量體裁衣，多法並施，引導貧困戶通過土地流轉、資金入股、技術服務、入園務工等方式多途徑增加收入。山陽縣板岩鎮耿村社區黨支部，動員貧困戶通過土地、儲備金貸款和産業直補等資金，入股到陜西誠惠生態農業有限公司，帶動56戶貧困戶年戶均增收1.8萬元，獲得了土地流轉掙租金、資金入股掙股金、基地就業掙薪金、反租倒包掙售金“一地生四金”的顯著效果。

　　突破重點難點 有序穩妥推進

　　農村“三變”改革是一項政策性強、涉及面廣、資金需求多、工作難度大的系統工程。商洛市在創新推行“黨支部+‘三變’改革+集體經濟+貧困戶”黨建領航脫貧攻堅模式中，正確處理顯績與潛績的辯證關係，規避急躁冒進、急於求成思想，找準痛點，狠抓關鍵，突破難點，著力為改革工作的可持續推進奠定基礎、鋪平道路。

　　揚長避短，優化升級特色産業。堅持把選擇培育優勢特色産業作為穩妥推進“三變”改革的治本之策，以資源為依託、以市場為導向、以規模化經營為方向，科學編制産業發展規劃，堅持一村一品、一鎮一特、一縣一業多途徑並舉，重點發展核桃、板栗、中藥材、食用菌、茶葉、土雞、蜂蜜和勞務輸出等特色産業，大力發展農産品精深加工産業，積極發展光伏發電、生態旅遊、電子商務等新興産業，為穩妥推進“三變”改革提供了優勢明顯、業態多元的産業支撐。

　　外引內聯，培育壯大經營主體。堅持把培育壯大新型經營主體作為穩妥推進“三變”改革的強力引擎，著力探索推行以龍頭企業帶動、合作社帶動、産業大戶帶動、創新金融扶貧為主要內容的“三帶一創”産業精準扶貧新模式。目前，全市通過部門搭橋、支部牽線、黨員創辦和能人領辦，共引進培育市場成長性好、産業關聯度高、帶動增收能力強的龍頭企業161家，興辦農民專業合作社2213家，發展農業園區114處，培育産業大戶4387戶，有效提升了農業生産經營的組織化程度和效益。

　　著眼長遠，增強集體組織實力。堅持把發展壯大村級集體經濟作為穩妥推進“三變”改革的壓艙石，採取興辦實體、入股分紅、村企共建、抱團發展、混合經營、資源開發等形式，推動集體經濟多渠道、多類型、多元化發展壯大，初步破解了村級組織無錢辦事帶來的凝聚力、吸引力、號召力不強的難題，有效發揮了村級組織引領服務脫貧攻堅的功能和作用。柞水縣乾佑街辦梨園村黨支部，以盤活激活土地、資金等為依託，創辦了以發展食用菌産業為主導的梨園紫杉生態農業有限公司，村集體出資、公共資源參股，目前村集體經濟積累多達100余萬元，成為遠近聞名的富裕村。

　　廣為覆蓋，完善利益聯結機制。堅持把緊密利益聯結、實現群眾穩定脫貧作為“三變”改革的終極目標，以貧困戶為主體，以投資入股為紐帶，真正把貧困戶嵌入各類經營主體中，融入精準對接的産業項目中，因村因戶因人制宜，探索出“黨支部+‘三變’改革+農業園區+貧困戶”“黨支部+‘三變’改革+合作社+貧困戶”“黨支部+‘三變’改革+龍頭企業+貧困戶”“黨支部+‘三變’改革+生態旅遊+貧困戶”等多種脫貧攻堅模式，採用股份合作、訂單發展、保底分紅、利潤返還等方式，聯産聯業、聯股聯心，為貧困群眾脫貧致富注入了動力、增添了活力。目前，全市通過“三變”改革，共帶動467個貧困村、3.98萬戶、12.6萬人穩定增收致富。

　　多措聯動攻堅 成效初步顯現

　　創新推行“黨支部+‘三變’改革+集體經濟+貧困戶”黨建領航脫貧攻堅模式，是繼家庭聯産承包責任制後農村改革的又一場革命，是黨建工作圍繞中心、服務大局的又一范例。商洛市在沒有現成經驗可鑒、成套規律可循的情況下，立足實際大膽探索，與時俱進改革創新，上下聯動科學施策，在實踐中取得了初步成效。

　　夯實了黨在農村的執政根基。堅持以加強村級黨組織建設為突破口，建強班子、帶好隊伍，真抓嚴管、真幫真扶，全面增強黨組織的凝聚力、戰鬥力和號召力，靠黨心凝聚民心，靠民心匯聚動能，加快了深度貧困地區脫貧攻堅步伐。商州區把選好黨組織負責人、配強“兩委”成員，作為推進“三變”改革的重要組織保證，從現任優秀村幹部、外出務工返鄉黨員、鎮辦幹部中選拔村黨組織書記4名，整頓轉化軟弱渙散黨組織9個，建立了2000余人的村級班子後備庫和村黨支部書記儲備庫，3180名黨員幹部包扶貧困戶15900戶。

　　激發了農村發展的內生動力。盤活了農村閒散資源，激活了沉澱資金，使土地、房屋、林地、水域等沉睡資源變成有價值有效益的資産或股權，引導農民以土地承包經營權入股農業經營主體，促進了土地的適度規模經營，提升了經營性資産的利用效益，加快了農村經濟規模化、組織化和市場化進程。洛南縣金雞銀蛋有限責任公司創辦的有機肥生産公司，去年以來累計發放扶持資金200余萬元，帶動108戶324人致富增收，增加村集體經濟積累10萬元，實現了農村資源“活”起來、農業要素“動”起來、集體經濟“實”起來、農民腰包“鼓”起來、貧困戶生活“好”起來的多贏目標。

　　發展壯大了村級集體經濟。以發展壯大集體經濟為基石，通過集體所有資源、資産經營權折價入股經營主體，按股獲取收益，開闢了村級組織長遠穩定增收的通道，擴大了集體經濟規模，增強了集體組織興辦公益事業、提供公共産品、推動脫貧攻堅的實力，讓村集體經濟有了靠山，群眾增收有了保障，促進了農業增效、農民增收和農村繁榮。鎮安縣針對村集體經濟發展滯後的實際，村村建立集體經濟組織，率先採用大戶帶、企業帶、“三社”帶和聯産、聯業、聯股、聯營的“三帶四聯”新舉措，把産業鏈牢牢捆綁在經濟組織上、把貧困戶牢牢捆綁在産業鏈上，每村集體經濟年均收入50萬元以上。

　　加快了精準脫貧攻堅進程。創新推行“黨支部+‘三變’改革+集體經濟+貧困戶”黨建領航脫貧攻堅模式，達到了基層黨建與脫貧攻堅的深度融合，找準了深化農村改革的突破口，探尋出壯大集體經濟實力的著力點，拓展了群眾可持續增收的新渠道，為如期實現穩定脫貧、全面小康探索出新的路徑。截至目前，全市共有8.1萬畝村集體“四荒”地、11.98萬畝林地實現了資源變資本，財政投入1.1億元、社會資本3.1億元資金變股金，3.5萬戶11.4萬人實現了農民變股東。

　　創新探索實踐 經驗可資借鑒

　　商洛市深入回顧長期扶貧工作艱辛歷程，清醒認識深度貧困地區脫貧攻堅廣度難度，精準把握深度貧困主要成因，創新形式推進深度貧困地區脫貧攻堅，做法務實管用，可資借鑒推廣。

　　商洛市創新推行“黨支部+‘三變’改革+集體經濟+貧困戶”黨建領航脫貧攻堅新模式，其經驗主要有以下幾點：借鑒一，強化領導、凝聚合力，是攻克深度貧困堡壘中取得明顯成效的關鍵所在；借鑒二，試點先行、示範帶動，是有力有序有效攻克深度貧困堡壘的重要方法；借鑒三，統籌謀劃、綜合施策，是行穩致遠逐步攻克深度貧困堡壘的基本遵循；借鑒四，依靠群眾、群策群力，是凝聚攻克深度貧困堡壘合力的制勝法寶；借鑒五，優化機制、規範推進，是加快攻克深度貧困堡壘步伐的根本保障。（執筆 路高信等）