原標題：2019首屆中國三峽庫區生態保護法治論壇舉行 專家學者共論“法治讓三峽生態更美好”

11月7日，開州區，2019首屆中國三峽庫區生態保護法治論壇開幕式現場。（本版圖片由記者龍帆攝）

　　11月7日，由中共重慶市開州區委、重慶市開州區人民政府、重慶日報報業集團、西南政法大學主辦的2019首屆中國三峽庫區生態保護法治論壇舉行。國家相關部委、三峽庫區有關省市和區縣領導、部分高等院校專家學者、法律界代表等齊聚開州，圍繞“法治讓三峽生態更美好”這一主題暢所欲言，為如何利用法治更好地保護三峽庫區的綠水青山建言獻策。

　　開州區委負責人表示，三峽庫區承擔著當地及長江中下游經濟社會可持續發展的重任，支撐著長江經濟帶綠色健康發展。當前，三峽庫區“共抓大保護、不搞大開發”的導向逐漸形成，生態環境逐步改善，但還存在一些突出問題，亟需著力解決。因此，舉辦2019首屆中國三峽庫區生態保護法治論壇，是堅決貫徹落實黨中央決策部署所需，是推進長江經濟帶綠色發展形勢所需，也是從根本上為保護三峽庫區生態環境提供法治保障所需。

　　2019首屆中國三峽庫區生態保護法治論壇設置了三個專題論壇：一是以“依法保護長江三峽生態文明”為主題的“説法”專題論壇；二是以“三峽庫區生態環保的法治實踐”為主題的“看法”專題論壇；三是以“踐行‘綠水青山就是金山銀山’”為主題的“做法”專題論壇等系列活動。同時，論壇主委會還將組織參會嘉賓實地考察開州區漢豐湖生態保護典型案例。

　　重慶日報報業集團負責人表示，通過舉辦此次論壇，將為三峽庫區生態保護環境治理提供司法實踐的案例樣本，將為三峽庫區環境治理的法治建設提供經驗交流的寶貴平臺，將為國內水域生態治理和環境保護提供借鑒參考。

　　專家觀點》》

　　陳德敏：用法治保障三峽庫區的保護和發展

　　11月7日，在開州參加2019首屆中國三峽庫區生態保護法治論壇的重慶大學黨委原常務副書記、教授、博士生導師、中國法學會環境資源法研究所副所長陳德敏表示：近幾年來，國家對長江流域的可持續發展作出了一系列的總體要求和部署。為了確保長江三峽庫區生態優先、綠色發展，迫切需要依託法治保障。

　　陳德敏表示，近年來，三峽庫區不斷強化環境保護和生態建設，積極開展生態文明綜合治理工程，生態環境有了一定的改善，但在庫區生態環境保護和治理方面，還需要在國家立法和區域法規層面進行關注和推動。

　　陳德敏介紹，三峽庫區水流速度減緩，區域內長江自凈能力減弱，污染物環境容量降低。此外，三峽庫區地質條件複雜，地質災害多發。第三是三峽庫區存在大面積消落帶，存在坍塌等地質災害隱患。

　　陳德敏建議，在國家立法層面設立專門的規範，特別是針對三峽庫區的保護與發展，實現綠色發展，落實山水林田湖草生命共同體建設，強化岸坡和消落帶治理方面出臺專門的規定。在地方立法層面也需要進一步要完善。

　　陳德敏認為，長江三峽庫區保護和發展的法治推進首先要依法開展國家淡水資源戰略儲備庫的維護和建設。作為淡水資源戰略儲備庫，三峽庫區的建設必須從整體建構的有效性入手，準確把握淡水資源戰略儲備庫制度建設的具體需求。他建議，一是要建立儲備均衡的輪換和分類制度，二是要保障資金的持續投入，三是要明確儲備動用權的形式要件，四是要堅持淡水資源有償使用的制度。

　　此外，需要依法規制、實施更加嚴格的生態環境保護。陳德敏認為，很多地方法規以及規定還需要完善，才能更好地解決存在的問題，比如消落區的修復，庫岸的綜合治理以及消落帶的日常監管等。

　　陳德敏表示，要把握好資源環境承載力的客觀約束，就必須尊重自然規律，要立足於三峽庫區在長江保護中的重要地位，把握流域生態系統的內在規律，要保證生態紅線、城鎮開發的邊界線和永久基本農田的限制線的剛性實施，形成綠色産業鏈，規劃建設好自然生態和諧的宜居宜業的城市鄉村。要規劃好規模適度、生態宜居的超大城市、區域中心城市和城鎮等機構，以生態優先、綠色發展理念為指引，保證城市建設的協調合理，推動綠色發展理念實現。要協調好城鄉現代化基礎設施的合理佈局與持續建設，加快城鄉融合的效能，增加城鄉現代化基礎設施的有效供給，更好地促進城鄉融合發展、可持續發展、高品質發展。

　　柯堅：長江三峽生態環境保護的立法應是一部綜合法

　　11月7日，在開州參加2019首屆中國三峽庫區生態保護法治論壇的武漢大學環境法研究所副所長、教授、博士生導師柯堅表示：關於長江三峽生態環境保護的立法應是一部綜合法，以水為重點，統籌資源、環境、生態等領域，強調空間管控、保護修復、風險防控等方向，以生態系統整體性作為立法的根本遵循。

　　柯堅認為，世界萬物是以整體存在的，各種事物都存在相互聯繫，以單個環境要素的角度，我們很難如實地認識到世界萬物真實的狀態。整體不等於部分的簡單之和，也就是説，長江三峽庫區中若干子系統作為要素結合到一起時，常常並不是簡單地堆積起來，它們之間存在著複雜的相互作用。

　　因此，長江三峽生態環境保護立法應當以三峽庫區整體性、系統性為基礎，將多種環境要素、所涉利益關係予以統籌，連接三峽庫區上下游、左右岸、干支流，山水林田湖草渾然一體，形成完整的三峽庫區生態系統。

　　一方面，長江三峽生態環境保護立法需要確立社會經濟發展與生態環境保護的整體觀、生態保護的環境要素整體觀，儘量涵蓋以三峽庫區生態整體性為特徵的多種環境要索。

　　另一方面，立法需要進一步明確長江三峽庫區生態保護需要解決的重點問題、突出問題，並通過立法甄別與確定長江三峽庫區生態保護的生態環境與資源重點要素，對具有需要進行流域整體保護特徵的生態環境與資源要素予以重點保護。

　　柯堅表示，長江三峽生態環境保護立法範疇不能僅僅局限于水要素、水客體，而應當以水資源、水環境、水生態為核心，適度擴大到長江三峽生態環境保護涉及的其他環境與資源要素，規範與流域直接相關的環境與資源要素的污染防治、資源與生態保護、風險防控與生態修復等具體事項。

　　柯堅認為，當我們從整體性視角去研究長江三峽庫區，長江三峽庫區將整體表現出水、土或者濕地等單個環境要素所不具備的性質與特點。因此，我們應排除那種對複雜系統的演化進行長期預測的妄想，而堅持在整體觀視角下看待並應對涉及長江三峽生態環境保護無法預測的風險。我們應當嚴格遵循整體觀來開展長江三峽生態環境保護綜合性立法，切實為長江三峽庫區生態系統-體化保護提供立法理念支撐。在整體觀的引導下，應將長江三峽庫區生態系統視為一個完整、統一的整體加以保護。

　　秦鵬：公益訴訟制度建立實踐中要明確公共利益的涵義

　　11月7日，在開州參加參加2019首屆中國三峽庫區生態保護法治論壇的重慶大學法學院副院長、教授、博士生導師秦鵬表示：生態、環境和資源保護領域的檢察行政公益訴訟應以救濟環境公共利益為主。

　　秦鵬介紹，2018年3月2日起施行的兩高《關於檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》在對檢察公益訴訟兩年來的試點成果做總結的基礎上，進一步細化了檢察行政公益訴訟的司法規則。該解釋充分吸收了全國人大常委會《關於授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(以下簡稱《高檢試點工作實施辦法》)《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》等規範性文件的相關規定。

　　秦鵬介紹，檢察環境行政公益訴訟的被訴主體，即被告特指在生態、環境或資源保護領域負有監督管理職責的，因違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害，經人民檢察院提出檢察建議，督促其依法履行職責，仍不依法履行職責的行政機關以及法律、法規、規章授權的組織。鋻於我國現行的檢察環境行政公益訴訟屬於行政訴訟之一種，因此檢察環境行政公益訴訟的被告應是具有環境行政主體資格的行政機關或依法律、法規、規章授權的組織；存在違法行使環境保護管理職權或環境行政不作為；作為責任主體具有繼續履行相應的環境保護管理職責的能力。

　　秦鵬表示，建立公益訴訟制度，如何界定公益的範圍是無法回避的問題，實踐中明確公共利益的涵義已非常急迫，理論界對公益的不同定義，並不妨礙實踐中通過立法明確公益範圍。可惜現行法律和司法解釋均未對我國檢察環境行政公益訴訟的“公益”進行界定，只是用“國家和社會公共利益”進行概況描述。

　　秦鵬認為，被告類型應限于國務院或地方各級人民政府環境、生態、資源保護領域負有監督管理職責的職能部門，可以是單一被告，也可是共同被告，但兩個以上被告的案子一般屬於普通共同訴訟。被告的涉訴行為可能是環保領域的一種行政不作為，也可能是亂作為，即違法行使職權，已有司法實踐中多表現為因違法審批、違法發放、違法減免、違法緩交等具體行為類型而造成環境利益的損害。生態、環境和資源保護領域的檢察行政公益訴訟應以救濟環境公共利益為主。

　　徐以祥：流域生態修復應以自然為主人工為輔

　　11月7日，在開州參加2019首屆中國三峽庫區生態保護法治論壇的西南政法大學生態法學院教授、博士生導師徐以祥表示：對流域生態進行修復，應以自然為主、人工為輔，對流域生態系統減少人為干擾，減輕負荷壓力，依靠或利用流域生態系統的自我調節能力，採取工程和非工程措施，修改受損流域物理、生物或生態狀態，增加生態系統的價值和生物多樣性，保護和恢復流域系統達到一種更接近自然的狀態，使開展修復工程後的流域較目前狀態更加健康和穩定。

　　徐以祥認為，流域生態系統是以水循環為紐帶，以水系及河道為主脈，一個基於氣候、水文、地質和生物等自然要素以及人類社會經濟發展要素在內的複雜、複合生態系統。他介紹，近年來，流域生態修復受到各國重視，出現了大量的針對某一具體流域的修復工程實例。但國內目前在流域生態修復方面存在以下一些問題：

　　流域生態修復現狀多注重水文情勢修復、水質改善、流域地貌修復和生物多樣性保護等工程措施，大多數修復案例是在河段尺度水利工程、環境工程、水土保持工程、生物技術和工程設施調度技術的應用與示範。而對於非工程措施，諸如管理制度、體制機制、監測與評估等，卻較少採用。

　　流域污染治理目標是流域生態修復的初級階段目標。流域生態修復多對污染、物種退化這些顯性因素採取治理工程措施，尚缺少預防性、綜合性措施，例如實施全流域禁漁、禁止採砂等措施，停止人類的干擾活動，以自然之力恢復流域生態。

　　缺乏將流域作為一個“系統”的整體研究，在系統科學分析流域山、江、湖、海之間強烈而深刻的相互作用和彼此複雜的反饋機理基礎上，統籌實施流域生態修復。

　　現階段的流域生態系統的修復主要集中于結構性修復，試圖穩定或優化某一時間點及空間位置上的生態環境，創造適宜的生物棲息條件。缺少遵從流域山水林田湖共生性的自然特徵，按照生態系統的整體性、系統性及其內在規律，從長遠系統實施流域水資源、水環境、水生態協同統籌治理。

　　徐以祥建議，長江生態修復要按照河流生態系統的整體性、系統性及其內在規律，以流域為整體，統籌考慮河流上中下游河流生態修復目標，工程措施與非工程措施並重，人工適度干預與自然界修復相結合，最終實現修復河流生態系統的目標。（稿件由首席記者陳維燈、實習生周傳勇采寫）