黃陂率先探索農村承包地有償退出

　　5月13日早晨，武漢市黃陂區三里橋街沿堤村74歲村民雷用開，像城裏人一樣，晨練、觀鳥、散步。雷用開隨兒子在黃陂城區居住，自家7畝承包地荒了多年。兩年前，他將7畝地的承包經營權有償退回村集體，成為湖北省首批“進城退地”的農民。

　　2017年，黃陂作為全國首批農村綜合改革試驗區，率先探索農村土地承包經營權有償退出。截至2019年4月底，黃陂已有1754畝土地承包經營權有償退出。

　　土地承包經營權是農民最重要的土地財産權益，是農民的“命根子”。農村承包地有償退出，退的既是經營權，也是承包權。作為一項史無前例的創新，此項改革事關重大。黃陂為何能在全省率先開展試點？試點取得了哪些成效？還有哪些問題需要解決？湖北日報全媒記者進行了深入調查。

　　六成農民進城創業或務工

　　改革試點順應群眾呼聲

　　黃陂祁家灣街道張店村，離漢口城區僅20分鐘車程。

　　得天獨厚的交通優勢，激活了張店村的打工經濟，六成村民在外務工，剩下老弱婦孺留守。農村勞動力的缺失，使得土地撂荒開始出現，全村1317畝耕地，最高峰時荒了近一半。

　　回鄉創業的魏家芬清晰記得當時的情景。2011年，在武漢城區經營酒店多年的他，應家鄉邀請，回村參加“三萬”活動。兒時長滿莊稼的土地，雜草叢生，坑坑洼洼，故鄉的蕭條景象讓他十分心酸。

　　老村支書告訴他，村裏很多人在外安家落戶，人地長期分離，周邊建工業園，田塊被施工隊挖得面目全非。

　　離張店村幾公里外的沿堤村，緊臨漢口北商圈，村裏青壯年勞力幾乎都離開了村莊，外出創業或務工。村裏1000多畝土地荒的荒，棄的棄，村裏想方設法找到武漢一家大型農業公司，將土地整村流轉，並簽訂了長期合約。誰料，幾年後，由於經營不善，農業公司提前毀約退田，田又荒了。

　　傳統農業時代，土地是農民最基本的生存保障。如今，城鎮化和非農産業的發展，為農民提供了新的生存模式，土地不再是農民唯一的依靠。黃陂區委政策研究室副主任張劍介紹，黃陂六成以上農民進城創業或務工，一些徹底脫離農村、完全融入城市的部分農戶願意有償退地。

　　群眾有呼聲，改革有回應。2013年發佈的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“賦予農民對集體資産佔有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”。2017年中央1號文件提出，允許地方多渠道籌集資金，按規定用於村集體對進城落戶農民自願退出承包地、宅基地的補償。

　　在這樣的背景下，黃陂被確定為全國第一批農村改革試驗區，承擔土地承包經營權退出試點等任務。

　　武漢市經管局局長吳海峰説，探索農村承包地有償退出，是城鎮化發展到一定階段的必然産物，有利於盤活農村閒置的土地資源，促進農業適度規模經營和現代農業發展，也有助於具備退地條件、有退地意願的農民實現財産權益。

　　退地須達到相應“門檻”

　　兩成以上農戶申請未通過

　　試點初，黃陂多次邀請國家和省級專家學者進行研討，把握政策方向，制定總體方案。經充分調研，黃陂在全區選擇羅漢寺街道祝店村、祁家灣街道張店村、三里橋街道沿堤村3個村，開展農村土地承包經營權有償退出試點，實行封閉運行。

　　沿堤村黨支部書記雷冬華全程參與了改革試點。他介紹，村裏不搞“一刀切”，退與不退，尊重農民意願，所有退地流程公開化、民主化。

　　在外居住多年的村民雷林生，得知村裏試點承包地有償退出的消息後，找到村委會，提出申請。村委會接到申請後，對雷林生家中情況逐一調查審核，並邀請第三方機構對退出的承包地進行價值評估。最終，雷林生以每畝43050元的價格，將自家承包地有償退還給村集體，放棄了土地承包經營權。

　　雷林生退地後，沿堤村又有177戶農戶提出申請，涉及500多畝土地。

　　為了確保改革成效，試點村對農民申請退出承包地設置了“門檻”，申請人如果沒有非農收入、有外債、有賭博等不良惡習，均不能進行退地。有一戶農戶，雖然滿足了退地要求，但當審核人員詢問補償款如何使用時，這位年過七旬的村民回答説拿去投資。審核人員認為退地存在不穩定風險，耐心勸説該農戶暫不退地。

　　據了解，黃陂區3個試點村中，因種種原因，有兩成以上農戶退地申請經審核未通過。

　　放棄土地承包經營權，不少農民仍心存顧慮。黃陂在試點過程中，設置了“農民單方面反悔條件”，對已經提交申請的農戶，在規定時期內，可以無條件撤銷申請。

　　盤活農村閒置土地資源

　　農戶企業村集體三方受益

　　土地退回到村集體，該如何使用？

　　黃陂各試點村採取市場運作模式，將退出的承包田對外招租，吸引有實力的企業入駐，發展現代農業。

　　武漢金億豐農業有限公司，2013年起流轉沿堤村部分土地，種植有機蔬菜，5年來，公司累計投資7000多萬元，種植規模超過3000畝。但此前，該公司董事長唐新勝一直有個擔憂：土地流轉手續不規範、部分農民不遵守約定等，都會影響公司穩定經營。隨著投入增多，風險也越大。

　　2017年，沿堤村成為承包地有償退出試點，唐新勝看到了機遇。經村民同意，金億豐公司與村委會公開協商，籌集2091萬元退地補償款，確保農民退地補償及時保證到位，金億豐公司取得沿堤村486畝土地經營權。吃下定心丸後，金億豐公司對未來10年進行了佈局，規劃建設田園綜合體等項目。

　　承包地有償退出，農民從效益較低的土地上獲取更多回報，企業有了更廣闊的發展空間，村集體經濟也得以發展壯大。

　　祝店村將退回的承包地進行統一經營，每畝按1.5萬元補償，或按1.5萬元每股量化股權，299戶農戶積極響應。祝店村以集並後的2000余畝承包地經營權做抵押，從銀行獲得啟動資金，購置大型工程機械，承接周邊工業園和農田改造等工程，當年實現産值800余萬元，農民獲得每股保底分紅700元。隨著村集體經濟不斷發展壯大，2018年每股保底分紅增加到1000元。村裏為退地農民免費辦理新型農村合作醫療、房屋保險、大病救助等保障。

　　完善農村有償退地機制

　　還需配套政策措施支撐

　　黃陂農村土地承包經營權有償退出試點取得了一定成效，但記者也了解到，推進試點，深化改革，還有一些政策障礙尚待突破。“退地農民反映最急切的，是今後的養老保障問題。”三里橋街經管站站長熊光輝告訴記者。

　　農民退出土地承包經營權，從某種意義上説，相當於永久性失去土地。熊光輝擔心，儘管短期看退地農民不用擔心生計問題，但長期來看還存在隱患。許多進城農民，實際上並沒有享受到與城鎮居民同等的社會保障，解決這一問題需要國家層面的整體謀劃和推進。“土地退回村集體，如何有效利用？”張店村黨支部副書記劉國茂對此還有一些擔憂。

　　張店村開展農戶承包地自願有償退出的同時，引進回鄉創業人士，發展花卉苗木種植。劉國茂介紹，當前企業發展態勢良好，給退地農民購買了養老保險。但後期一旦企業經營發展出問題，群眾的利益也將難以得到保障。

　　改革就是一步步摸著石頭過河的過程。業內人士認為，農村承包地有償退出，能否順利推進，還需要政府積極引導土地流轉市場的規範化、成熟化，提供優惠政策吸引更多的資本下鄉，真正投身農業農村發展。試點還有許多方面需要配套政策措施提供支撐。（湖北日報全媒記者 胡瓊瑤 通訊員 佔海燕）

　　記者手記

　　不求步子大，但求步子穩

　　隨著社會經濟發展，農村勞動力大量向非農産業和城鎮轉移，農民身份權與財産權糾結不清的矛盾越來越突出。農村承包地有償退出，盤活了閒置的土地資源，促進了農業穩定發展，有利於農業適度規模經營和現代農業發展，同時尊重了農民意願，有助於實現農民的財産權益，讓有退地意願的農民、新型經營主體和村集體得以“三贏”。“但土地依然是農民最基本的生存保障，因此，改革需穩慎推行，不求步子大，但求步子穩。”省農村經營管理局局長張清林5月13日接受記者採訪時説。

　　從黃陂試點情況看，退出土地承包經營權是永久的，而不是有期限的土地轉讓、流轉。張清林認為，無論改革怎麼改，要嚴守農地集體所有性質不改變、耕地面積不減少、糧食生産能力不減弱、農民利益不受損的底線。“農民自願、農地農用、封閉運行”是開展承包經營權退出試點的關鍵。中央規定，承包經營權退出試點只能在農村改革試驗區開展，符合條件的地方開展試點，必須報經農業農村部批准後，才能進行。

　　省農業農村廳調研顯示，農戶進城後很難找到長期穩定的工作，他們完全享受城市的社會保障也需要較長時間。張清林説，是否放棄土地承包經營權，必須尊重農民意願，不得以退出承包地作為進城落戶條件。

　　我國城鎮化和轉移人口市民化是長期漸進的過程，構建城鄉統一的社保體系也尚待時日。退地農民雖然能獲得一定的退出補償，但仍面臨失業、社會保障等風險，專家呼籲，要在住房、社保、就業、教育、醫療衛生等方面建立退地保障機制，防範農民的退地風險。（胡瓊瑤）