吉林省委省政府關於穩步推進農村集體産權制度改革的實施意見

　　為認真貫徹落實《中共中央、國務院關於穩步推進農村集體産權制度改革的意見》（中發〔2016〕37號）精神，結合吉林省實際，提出如下實施意見。

　　一、準確把握農村集體産權制度改革總體思路

　　高舉習近平新時代中國特色社會主義思想偉大旗幟，全面貫徹落實黨的十九大精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體佈局和協調推進“四個全面”戰略佈局，深入貫徹落實新發展理念，大力實施鄉村振興戰略，走吉林振興發展新路，按照黨中央、國務院決策部署和省委十一屆二次全會精神，以明晰農村集體産權歸屬、保障農民財産權益為目的，以推進集體經營性資産改革為重點任務，以發展股份合作等多種形式的合作與聯合為導向，不斷壯大集體經濟，堅持把握正確改革方向、堅守法律政策底線、尊重農民群眾意願、分類有序推進改革、堅持黨的領導的基本原則，探索集體經濟新的實現形式和運行機制，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體産權制度，不斷解放和發展農村社會生産力，緊密結合農業供給側結構性改革和精準扶貧，促進農業發展、農民富裕、農村繁榮，推動城鄉融合發展，率先實現農業農村現代化，為鞏固黨在農村的執政基礎提供重要支撐和保障。

　　2017年開始，力爭用3年左右時間完成農村集體資産清産核資任務，力爭用5年左右時間完成經營性資産股份合作制改革任務。鼓勵完成清産核資且條件成熟的地方直接開展成員確認、股權設置和股份改革等工作，提前完成農村集體産權制度改革。

　　二、全面完成農村集體産權制度改革重點任務

　　（一）清産核資。全省鄉、村、組要對集體所有的各類資産進行全面清産核資，摸清集體家底，健全管理制度，防止資産流失。農村集體資産包括集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等資源性資産，用於經營的房屋、建築物、機器設備、工具器具、農業基礎設施、集體投資興辦的企業及其所持有的其他經濟組織的資産份額、無形資産等經營性資産，用於公共服務的教育、科技、文化、衛生、體育等方面的非經營性資産。清産核資中，重點清查核實未承包到戶的資源性資産和集體統一經營的經營性資産以及現金、債權債務等，查實存量、價值和使用情況，做到賬證相符和賬實相符。對集體債務、老股金和農村承包合同等要逐筆查實，賬外債務、持股證明和承包合同主要內容應登記備查。對政府扶持集體經濟發展的撥款、減免稅費等形成的資産，歸農村集體經濟組織所有，取得相關原始憑證，納入賬內核算，按實際使用情況，分清資産類別。對清查出的沒有登記入賬或者核算不準確的，要經核對公示後登記入賬或者調整賬目。對長期借出或者未按規定手續租賃轉讓的，要清理收回或者補辦手續。對侵佔集體資金和資産的，要如數退賠，涉及違規違紀的移交紀檢監察機關處理，構成犯罪的移交司法機關依法追究當事人的刑事責任。清産核資由縣級黨委政府統一組織實施，縣鄉農業等相關部門要深入村屯加強指導，以村級為主全面清理核實集體資産，按資源性資産、經營性資産和非經營性資産，分別登記造冊並整理歸檔。資産清理核實結果要及時張榜公佈，經村集體經濟組織成員大會或成員代表大會確認，及時報鄉鎮政府備案。聘請有資質仲介機構進行清理核實的，須經集體經濟組織成員大會或成員代表大會討論決定，報鄉鎮政府備案。

　　（二）産權界定。在清産核資基礎上，準確界定不同集體經濟組織之間和集體與外部單位、部門的産權關係，落實集體資産所有權，建立健全集體資産登記、保管、使用、處置等制度，實行臺賬管理。對不同集體經濟組織之間的産權歸屬，要把農村集體資産的所有權確權到各級農村集體經濟組織成員集體，並依法由農村集體經濟組織代表集體行使所有權，防止平調集體資産。屬於村農民集體所有的，由村集體經濟組織代表集體行使所有權，未成立集體經濟組織的由村民委員會代表集體行使所有權；分別屬於村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織代表集體行使所有權，未成立集體經濟組織的由村民小組代表集體行使所有權；屬於鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。有集體統一經營資産的村（組），特別是城中村、城郊村、經濟發達村等，應建立健全農村集體經濟組織，並在村黨組織的領導和村民委員會的支持下，按照法律法規行使集體資産所有權。集體資産所有權確權要嚴格按照産權歸屬進行，不能打亂原集體所有的界限。對集體與外部單位、部門的産權關係，要按照“誰投資、誰所有”的原則，充分考慮資産形成的過程，從有利於管理和農村社會穩定出發，尊重歷史、照顧現實，實事求是地界定集體資産權屬。嚴格劃清集體資産和國有資産邊界，防止産權糾紛。

　　（三）成員確認。依據有關法律法規，按照尊重歷史、兼顧現實、程式規範、群眾認可的原則，統籌考慮戶籍關係、農村土地承包關係、對集體積累的貢獻等因素，協調平衡各方利益，做好農村集體經濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。縣和村要制定確認農村集體經濟組織成員的具體程式、標準和辦法，縣級報省備案，村級報縣備案，建立健全農村集體經濟組織成員登記備案制度。成員確認既要得到多數人認可，又要防止多數人侵犯少數人權益，切實保護婦女合法權益。提倡農村集體經濟組織成員家庭今後的新增人口，通過分享家庭內擁有的集體資産權益的辦法，按章程獲得集體資産份額和集體成員身份。

　　（四）股權設置。股權設置應以成員股為主，集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定。成員股是按集體資産凈額的總值或一定比例折股量化，無償或部分有償地由符合條件的集體經濟組織成員按份享有，成員股可由人口股、農齡股、土地股、房屋股等一項或多項構成。集體股是按照集體資産凈額的一定比例折股量化，由全體成員共同所有的資産，集體股佔總股本的比例由村集體經濟組織成員大會討論決定，但最高不得超過20%，集體股獲得的分紅主要用於集體擴大再生産、集體公益事業、彌補福利費缺口、彌補以前年度虧損和轉增積累等方面。

　　股權設置時，要將農村合作基金會清盤關閉時的折股股金，經集體經濟組織成員大會或成員代表大會討論確定量化標準，優先落實給持股人。

　　（五）股份改革。將農村集體經營性資産以股份或者份額形式量化到本集體成員，落實到農戶、到成員個人，編制名冊，發放證書，作為其參加集體收益分配的基本依據。改革主要在有經營性資産的村，特別是城中村、城郊村和經濟發達村開展。已經實行股份合作的，要總結經驗，健全制度，讓農民有更多獲得感；沒有開展股份合作的，可根據群眾意願和要求，先進行試點，再由點及面展開。農村集體經營性資産的股份合作制改革只能在農村集體經濟組織內部進行。鼓勵各地積極開展土地股份合作發展現代農業、休閒農業和鄉村旅遊等新産業新業態。

　　（六）股權管理。農村集體資産股權實行靜態管理，提倡不隨人口增減變動而調整。成員股可以在本集體經濟組織內部進行有償轉讓，但要防止和避免股權集中到少數人手中；成員股的繼承，由本集體經濟組織制定具體辦法，並符合《繼承法》的相關規定；由本集體經濟組織贖回的，一般應由成員自願提出退出股份申請，本集體經濟組織按照一定的程式和價格收購。建立集體資産股權登記制度，詳實記錄農村集體經濟組織成員持有的集體資産股份取得、繼承、抵押、擔保、交易、收益等信息。具備條件的地方，探索研究制定集體資産股權抵押、擔保貸款辦法。

　　（七）註冊登記。農村集體經濟組織是集體資産管理的主體，是特殊的經濟組織，是特別法人，可以稱為經濟合作社，也可以稱為股份經濟合作社。現階段可由縣級以上地方政府農業（農經）部門負責向農村集體經濟組織發放組織登記證書，農村集體經濟組織可據此向有關部門辦理相關手續，開展經營管理活動。未實行經營性資産折股量化的地方，可申請成立經濟合作社；實行經營性資産折股量化的地方，可申請成立股份經濟合作社。註冊登記的農村集體經濟組織，啟用新的賬目和專用印鑒，鄉鎮將代管的村級公章移交給村民委員會。農村集體經濟組織要完善治理機制，制定組織章程，成立成員大會。成員大會是集體經濟組織最高權力機構，涉及成員利益的重大事項實行民主決策，須經成員大會或成員代表大會三分之二以上審議通過後方可實施，實行持股成員一人一票表決制度，防止少數人操控。成員大會選舉産生理事會、理事長和監事會、監事長，理事長是法人代表，監事長列席理事會會議，理事會成員人數應為單數，監事會成員不得少於3人，理事會成員和監事會成員不得兼任。村幹部是集體經濟組織成員，可兼任村集體經濟組織理事長、監事長等職務。

　　三、發展壯大新型集體經濟

　　（一）完善農村集體經濟組織功能。在基層黨組織領導下，探索明晰農村集體經濟組織與村民委員會的職能關係，有效承擔集體經濟經營管理事務和村民自治事務。有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務和集體經濟事務分離。妥善處理好村黨組織、村民委員會和農村集體經濟組織的關係。發揮好農村集體經濟組織在管理集體資産、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等方面的功能作用。

　　（二）增強農村集體經濟實力。結合當地實際，積極探索發展農村集體經濟有效途徑。農村集體經濟組織可以利用未承包到戶的集體“四荒”地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）、果園、養殖水面等資源，集中開發或者通過公開招投標等方式發展現代農業項目；可以利用生態環境和人文歷史等資源發展休閒農業和鄉村旅遊；可以在符合規劃前提下，探索利用閒置的各類房産設施、集體建設用地等，以自主開發、合資合作等方式發展相應産業。支持農村集體經濟組織為農戶和各類農業經營主體提供産前産中産後農業生産性服務。鼓勵整合利用集體積累資金、政府幫扶資金等，通過項目開發、入股或者參股農業産業化龍頭企業（或農民合作社）、村與村合作、村企聯手共建、扶貧開發等多種形式發展集體經濟。

　　（三）加強農村集體收益分配管理。健全集體收益分配製度，明確收益分配範圍，規範收益分配順序，確定公積金、公益金提取比例和收益分配比例，把農民集體資産股份收益分配權落到實處。收益分配按照多賺多分、少賺少分、不賺（虧損）不分的原則進行，嚴禁舉債進行收益分配。年度收益較少，經成員大會或成員代表大會討論通過，當年可以不向成員進行收益分配，將當年未分配的收益結轉下年。

　　（四）強化農村集體資産監管。加強鄉鎮農村經營管理體系建設，鄉鎮農經站要繼續實行以縣級農村經營管理部門為主的雙層領導管理體制，按照核定的編制配齊人員，確保事有人管，責有人負，依法加強檔案管理，確保檔案齊全、完整、安全。加快農村集體資産監督管理平臺建設，逐步實現省市縣鄉村五級聯網，資源共享，推動農村集體資産財務管理制度化、規範化、信息化。穩定農村財會隊伍，落實民主理財，規範財務公開，切實維護集體成員的監督管理權。加強農村集體經濟組織審計監督，做好日常財務收支等定期審計，繼續開展村幹部任期和離任經濟責任等專項審計，對集體重大經濟事項和群眾反映突出的問題開展專項審計，建立問題移交、定期通報和責任追究查處制度，防止侵佔集體資産。對集體財務管理混亂的村，縣級黨委和政府要及時組織力量進行整頓，防止和糾正發生在群眾身邊的腐敗行為。

　　（五）維護農村集體經濟組織權益。嚴格保護集體資産所有權，防止被虛置。農村承包土地經營權流轉不得改變土地集體所有性質，不得違反耕地保護制度。以家庭承包方式承包的集體土地，採取轉讓、互換方式流轉的，應在本集體經濟組織內進行，且需經農村集體經濟組織等發包方同意；採取出租（轉包）或者其他方式流轉經營權的，應報農村集體經濟組織等發包方書面備案。在農村土地徵收制度改革、集體經營性建設用地入市改革試點中，探索正確處理國家、集體、農民三者利益分配關係的有效辦法。對於經營性資産，要體現集體的維護、管理、運營權利；對於非經營性資産，不宜折股量化到戶，要根據其不同投資來源和有關規定統一運行管護。

　　（六）加快農村産權市場建設。農村産權流轉交易市場是政府主導、服務“三農”的非盈利性機構。鼓勵地方特別是縣鄉依託或整合集體資産監督管理、土地經營權流轉管理等平臺，實行一體化運營，推動實現資源共享、優勢互補、協同發展，開展農村承包土地經營權、集體林權、“四荒”地使用權、農業類知識産權、農村集體經營性資産出租等流轉交易。縣級以上地方政府要根據農村産權要素性質、流轉範圍和交易需要，制定産權流轉交易管理辦法，健全市場交易規則，完善運行機制，實行公開交易，加強農村産權流轉交易服務和監督管理。維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，在國家試點基礎上探索支持引導其依法自願有償轉讓上述權益的有效辦法。

　　四、加強黨對農村集體産權制度改革的領導

　　（一）強化組織領導。農村集體産權制度改革實行省級全面負責、縣級組織實施的領導體制和工作機制。省裏成立農村集體産權制度改革領導小組，領導小組下設辦公室在省農委。市縣鄉都要成立農村集體産權制度改革領導小組，各級黨委書記特別是縣鄉黨委書記要親自挂帥，擔任組長，承擔領導責任。村級要在鄉鎮黨委政府指導下，建立在村黨組織及村委會領導下的，由村集體經濟組織負責人、村務監督委員會成員和村集體經濟組織成員代表共同組成的村集體産權制度改革領導小組和工作班子，明確工作職責，報鄉鎮政府批准。

　　（二）制定工作方案。縣級黨委政府要制定農村集體産權制度改革具體工作方案，對農村集體産權制度改革進行總體安排部署，明確具體任務，抓好組織實施，經市（州）審核把關，報省備案。鄉級黨委政府要制定具體實施方案，細化工作任務，一項一項抓好落實，並將方案報縣級備案。村級要在縣鄉指導下，研究制定具體操作辦法，經鄉鎮政府把關、村集體經濟組織成員大會或成員代表大會討論通過，報鄉鎮政府備案。

　　（三）落實工作責任。各地要層層分解任務，落實工作措施，提出具體要求，創造保障條件，確保事有人管、責有人負，對於改革中遇到的矛盾和問題，要切實加以解決，涉及重大政策調整的，要及時向上級請示彙報。各成員單位要根據部門職責分工，梳理細化各項改革任務，制定配套的分工實施意見並抓好落實。要加強調查研究和工作指導，及時做好政策評估，協調解決改革中遇到的困難和問題。加強監督檢查，嚴肅查處和糾正弄虛作假、侵害集體經濟組織及其成員權益等行為。注重改革的系統性、協同性，與正在推進的有關改革做好銜接，發揮改革的綜合效應。

　　（四）加強宣傳培訓。加大宣傳力度，堅持正確的工作方法，切實發揮基層黨組織核心作用和黨員幹部模範帶頭作用，採取農民群眾喜聞樂見的方式、聽得明白的語言、看得清楚的典型，講清政策，明確權利和責任，做好不同對象的思想工作，尤其是讓農民群眾全面了解改革精神和政策要求，充分調動農民群眾參與改革的積極性，營造良好的改革氛圍。加大培訓力度，主要培訓各級黨政負責同志、農業（農經）部門負責同志和具體工作人員，省培訓到市縣，市培訓到縣鄉，縣培訓到鄉村，實現培訓全覆蓋。

　　（五）加大政策支持。清理廢除各種阻礙農村集體經濟發展的不合理規定，營造有利於推進農村集體産權制度改革的政策環境。認真落實支持農村集體産權制度改革的稅費優惠政策，在農村集體産權制度改革中，免征因權利人名稱變更登記、資産産權變更登記涉及的契稅，免征簽訂産權轉移書據涉及的印花稅，免收確權變更中的土地、房屋等不動産登記費。進一步完善財政引導、多元化投入共同扶持集體經濟發展機制。對政府撥款、減免稅費等形成的資産歸農村集體經濟組織所有，可以量化為集體成員持有的股份。逐步增加政府對農村的公共服務支出，減少農村集體經濟組織的相應負擔。完善金融機構對農村集體經濟組織的融資、擔保等政策，健全風險防範分擔機制。統籌安排農村集體經濟組織發展所需用地。農村集體産權制度改革工作經費納入同級財政預算。

　　（六）維護農村社會穩定。農村集體産權制度改革涉及集體和農民的切身利益，政策性強，關注度高，操作難度大，要尊重農民意願，兼顧集體和農民的利益，採取切實可行的便民服務方式，暢通民意表達渠道，做好政策解答、信訪接待、産權糾紛調解仲裁和司法救濟等工作，搞好社會穩定風險評估，穩紮穩打，穩步推進，及時發現和消除不穩定因素，做到小事不出村、大事不出鄉，把矛盾化解在基層，消滅在萌芽狀態。