如何解決網聯的壟斷與過度監管

2017-10-31 09:25:22|來源:經濟參考報|編輯:許煬

  ●網聯的產生,為我國第三方支付市場發展揭開了新的篇章,也從根本上顛覆了原有市場下的競爭格局。以網聯為核心的第三方支付網絡,可以在一些方面提高效率,也保障了央行對系統風險與交易風險的防範能力。同時,監管部門也應當充分考慮到由此可能產生的政企不分、經濟壟斷與過度監管問題,並加以解決。

  ●當央行有關單位成為網聯的股東,它就不再是一個單純的行政機關。在網聯實際運營過程中,央行需要保持政策上的克制,以規則制定取代具體行政命令,對網聯業務進行監管。對網聯經營過程中的重大問題決策,要充分發揮股東會、董事會等公司治理機制的作用,確保其商業上的獨立性。

  ●以政府背景的網聯取代私人機構作為具有壟斷力的經濟組織,一定意義上具有制度上的比較優勢,但壟斷所帶來的問題畢竟客觀存在,必須建立一定的制度來抵消壟斷給市場所帶來的潛在可能。

  ●網聯的建立,解決了第三方支付平臺的信用風險問題。因此,對第三方服務提供商的監管可以進一步降低商業準入門檻,增加第三方支付牌照的數量,以便於相關企業參與到第三方支付服務活動中,為各類新型互聯網交易提供便利的支付手段。

  2017年8月4日,央行發佈《關於將非銀行支付機構網絡支付業務由直連模式遷移至網聯平臺處理的通知》[銀支付(2017)209號],該通知的核心要求是,“自2018年6月30日起,支付機構受理的涉及銀行賬戶的網絡支付業務全部通過網聯平臺處理”、“各銀行和支付機構應于2017年10月15日前完成接入網聯平臺和業務遷移相關準備工作”。依此要求,第三方支付機構的線上支付通道,不能再直接對接銀行,而只能通過網聯平臺與各家銀行對接。網聯“獨步武林,一統江湖”的局面從此開啟。

  央行推動網聯成立的意圖當然是為了管住資金通道,防範系統性風險。具體來說,一方面,網聯的建立,直接改變了支付機構與銀行多頭連接或直連銀行開展業務的狀況,解決了困擾已久的備付金集中管理難題,在一定程度上能夠糾正第三方支付機構違規從事跨行清算業務,最終可以防範和處理詐騙、洗錢、“釣魚”以及違規等風險;另一方面,網聯的建立也促進了金融機構數據共享,防止巨型金融機構的數據壟斷,有利於國內統一的數據體系建設。

  然而,從市場監管以及公平競爭的視角出發,網聯的成立與運行也存在頗多值得探討的問題。

  在私法與行政雙重性的網聯堨’皜茼p何行為

  首先,網聯的性質與法律地位是什麼?它究竟是貨幣市場的監管者還是被監管者?

  從表面上看,“網聯”是網聯清算有限公司的簡稱,在法律性質上它是一個由多家市場機構共同出資設立的有限責任公司,是公司法意義上的公司,也是市場主體。它與其他市場主體之間的業務往來應該屬於民商事法律關係。但是,從相關資料考察網聯的股權結構,網聯註冊資金總額為20 億元,股東總數45家,其中央行有關單位共持股30%以上;支付協會持股比例為3%,代表不符合入股資格的中小支付機構行使投票權;支付寶和財付通分別持股約10%左右;其餘股權由各支付機構分別持有。

  這樣的公司股權結構,使目前網聯的身份實際上具有雙重性,既有形式上的私法獨立性,又有實質上的行政依附性。這種身份上的雙重性,完全可能導致其運行效果判斷上的雙重性。一方面,網聯在央行主導,其他市場組織力量積極配合的模式下組建,無疑方便其設立與運行,並使其具有較為充沛的經費來源和市場威信;但另一方面,市場和社會上也必然對其獨立性、公開性和適當性產生某種程度的質疑。最顯而易見的困惑是,網聯是私法主體,但它是否應如一般私法主體那樣接受市場監管抑或它本身就是監管者?

  從傳統行政監管原理出發,央行在市場上的角色,是管理者與裁判員。它代表國家對市場主體進行管理,維護公共秩序或提供公共服務,它本身並不從事市場競爭活動,也不追求獨立的經濟利益,因此它與市場主體之間是管理與服從的關係。而當央行有關單位成為網聯的股東,它就不再是一個單純的行政機關,因而具有了市場主體的屬性。在金融市場上,央行既是裁判員又是運動員,這顯然違背了央行的職責定位。同時,政府部門與企業之間存在隸屬關係,就有可能誘發政府部門濫用行政權力,限制本部門經營者與它部門經營者的交易。

  因此,在網聯實際運營過程中,央行需要保持政策上的克制,以規則制定取代具體行政命令,對網聯業務進行監管。對網聯經營過程中的重大問題決策,要充分發揮股東會、董事會等公司治理機制的作用,確保其商業上的獨立性。

  通過制度設計消除網聯壟斷的潛在可能

  其次,網聯的成立可能帶來市場壟斷的問題。

  網聯成立的基本目的是實現央行對支付機構及備付金安全問題的監管,但以單一機構取代市場競爭的監管策略,對經濟層面可能產生不利的壟斷後果。

  按照反壟斷法基本原理,壟斷會帶來價格上漲、服務質量下降、技術發展停滯等一系列市場不良影響。相反,市場競爭則會不斷優化企業價格結構,促進企業服務質量提升和技術更新換代速度。我國第三方支付服務市場的迅猛發展,便是各支付服務提供商為不斷擴大客戶規模,搶佔市場資源進行競爭所帶來的積極結果。網聯的成立,將徹底改變市場競爭的格局,將第三方支付服務統一于央行主導下的單一服務商,形成事實狀態下的壟斷態勢。

  但壟斷也並非天然之惡。壟斷與競爭是市場組織的兩種形態,哪種市場效率更高取決於產業本身特性。對於大型基礎建設產業、行業標準等具有天然壟斷特徵的行業,壟斷反而具有提升經濟效率的優勢。理論上,發展第三方支付產業最有效率的方式是所有支付賬戶採用同一支付平臺,從而避免多家第三方支付服務商為了在不同銀行機構之間實現跨行清算而進行的重復建設。此外,互聯網經濟條件下支付企業之間的競爭,目的最終也是產生“贏家通吃”的客觀上的壟斷結果。網聯的產生,雖然削弱了原第三方支付服務商之間的市場競爭,但也只是加速了市場壟斷格局的形成。事實上,以政府背景的網聯取代私人機構作為具有壟斷力的經濟組織,一定意義上也具有制度上的比較優勢。

  但壟斷所帶來的問題畢竟客觀存在,關鍵問題是如何利用制度的力量抵消壟斷給市場所帶來的潛在威脅。

  首先,壟斷會帶來消費者的經濟損失。在服務價格層面,網聯具有遠勝於原第三方支付服務商的壟斷力。這一壟斷力可能通過兩個方面表現出來:在維持服務質量的前提下,提高對支付需求方的收費價格;維持服務價格不變的前提下,降低對支付需求方的服務質量。為避免上述弊端,國家可以倣照對其他壟斷行業的規制方式,以政府定價、最高價格限制、制定服務標準等方式,對網聯的收費及服務質量進行明確規定。

  其次,壟斷還會產生技術發展速度的減緩。市場競爭機制下,為最大限度地獲得市場份額,各第三方支付服務商都不斷加快交易處理速度,同時保障交易安全。而網聯的壟斷性可能導致今後第三方支付服務市場的競爭驅動力不足,由此引起相關技術水平停滯。因此,網聯可以通過在內部設立多個競爭單元的方式以保持技術競爭。例如,網聯可以通過設立子公司的方式,將網聯業務交由不同運營部門,以保障統一監管下的競爭。

  應該進一步降低商業準入門檻

  第三,網聯的成立也可能使得原有第三方支付服務監管措施變得多餘。

  從域外經驗來看,監管第三方支付的基本途徑是防範主體信用風險。在傳統銀行支付過程中,賬戶資金是由賬戶開戶人所持有,資金轉移發生在基礎交易的雙方當事人之間,資金流轉關係與基礎交易關係之間具有法律上的統一性。但第三方支付在資金轉出方與轉入方充當了媒介,以增加交易流程為代價,實現資金轉移的自由度與交易的安全性。在增加的交易流程中,開始出現了資金流轉關係與基礎交易關係的分離。第三方支付服務商與基礎交易關係無關,卻基於交易當事方的委託,充當資金流轉的媒介,“臨時性”地持有基礎交易資金。資金作為特殊的種類物,一旦匯入第三方支付服務商賬戶,便難以與賬戶內的其他資金進行區分,並由此產生第三方支付服務商的信用風險。

  域外對第三方支付服務商的監管主要針對的是其信用風險。具體包括:

  (1)保證金要求。如《美國統一貨幣服務法案》中規定,第三方服務提供者需要在開展支付服務之前,向監管機構提出申請,並同時提交5-30萬美元的保證金。該筆保證金用來向客戶產生損失時支付賠償。該保證金一旦提交,便需要在提供服務及服務停止之日起五年內予以維持。(2)凈資產要求。除保證金外,美國各州對於第三方支付服務商也有不同數額的凈資產要求,在《統一貨幣服務法案》中,規定了2.5萬美元的參考值。歐盟在《2000/46/EC》指令中,對第三方服務提供商規定最低資本要求為100萬歐元,並且持有的自有資本總額等於或者高於機構當期未兌現財務負債金額的2%;或機構六個月內未兌現相關財務負債總額的平均值的2%。如果當期未兌現金額與六個月內未兌現金額平均值不一致,則以較高的金額為準。這一條規定實際類似于巴塞爾協議中對銀行資本充足率的要求,通過對凈資產的要求,提高了經營主體的信用能力,提高行業準入門檻,確保第三方支付服務商能夠就經營過程中的損害具備一定的償付能力。(3)投資活動限制。第三方支付服務提供商可能在提供支付服務的同時,利用自有資金進行各項經營業務。由於資金的易混同性,存放于備付金賬戶中的客戶資金有被挪用的風險。為了解決客戶資金與自營業務之間的潛在利益衝突和道德風險,歐盟在《2000/46/EC》指令中規定第三方支付企業除了以實現第三方服務為目的,不得在其他企業持有股份。

  我國在“前網聯時代”對第三方支付服務商的監管也效倣了域外的相關制度。如《非金融機構支付服務管理辦法》、《支付機構客戶備付金存管辦法》中對服務商的註冊資本、風險準備金、資金隔離等均進行了要求。這些規制措施,一方面降低了第三方支付服務商運營過程中的客戶風險,另一方面卻增加了第三方支付服務商的準入門檻與業務限制,實質上是“以效率換安全”。

  在“網聯時代”,具有國家色彩的混合所有制公司取代了私有制公司,成為第三方支付服務的基礎力量,同樣能夠起到降低支付服務信用風險的效果。“前網聯時代”的第三方支付服務商,實際上已經演化為第三方支付服務的資金入口,並最終匯聚到網聯平臺。每一筆資金流轉的數額、用途、收益均通過網聯平臺被央行掌握,從而解決了第三方支付平臺的信用風險問題。因此,“前網聯時代”的信用風險防範法律制度與“網聯時代”的平臺運營體制,對信用風險具有重疊規制的特點。因此,我國對第三方服務提供商的監管可以進一步降低商業準入門檻,增加第三方支付牌照的數量,以便於我國相關企業參與到第三方支付服務活動中,為各類新型互聯網交易提供便利的支付手段。

  總之,網聯的產生,為我國第三方支付市場發展揭開了新的篇章,也從根本上顛覆了原有市場下的競爭格局。以網聯為核心的第三方支付網絡,可以將眾多第三方支付服務商聯絡在一起以提高效率,也保障了央行對系統風險與交易風險的防範能力。同時,我國監管部門也應當充分考慮到由此可能產生的政企不分、經濟壟斷與過度監管問題,並加以解決。(中國社科院法學所 陳潔 張彬 )

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