全國政協經濟委員會副主任楊偉民:為高質量發展創建制度環境

2019-03-27 09:37:54|來源:經濟參考報|編輯:陳晨

  全國政協經濟委員會副主任、中央財經委員會辦公室原副主任楊偉民近日在出席2019中國發展高層論壇學術峰會做主旨發言時表示,從國內產品產量和空間開發強度來看,過去那种經濟高增長之路已經走不下去了,未來中國經濟必須走高質量發展之路。但是,當前的制度環境還不能適應高質量發展的需要,所以,亟須創建高質量發展的制度環境。

  走高質量發展之路是必然選擇

  楊偉民首先從國內產品產量和空間開發強度變化角度分享了中國經濟實現高質量發展的必要性。

  首先,從產品產量來看。

  2017年國家統計局統計的89種主要工業產品中,有55種產品產量比過去十年間歷史峰值出現了減量,部分產品甚至是斷崖式的減量,這個峰值主要集中在2013年至2016年間。比如,鐵路客車生產量減少了96%,程控交換機減少了77%,數碼相機減少82%。減量20%以上的有17種,10%至20%的有21種,10%以內的有17種。可以發現,最終消費品減量比較少且幅度較小,中間產品減量比較多且幅度大,其中化肥、農藥等農用品和建材產品全面減量。

  至於上述產品減量的原因,楊偉民認為,主要包括五個方面:一是傳統產品被新產品完全替代,其中最典型的是鐵路客車,基本被高鐵、動車所替代;二是產品競爭力不強,被市場打敗,最典型的是相機和數碼相機,減量達到80%以上;三是消費峰值到了,最典型的是煤炭行業,2013年煤炭的產銷達到峰值,雖然2017年略有反彈,但是產量在減少;四是綠色發展的需要,農藥、化肥的零增長與中國實行的環保政策有關;五是受週期性或者政策性因素影響,比如家庭汽車和部分家電產品受過去一些政策影響較大。

  與此同時,出口產品的數量也發生了很大變化。2007年至2017年,國家統計局統計的107種主要出口產品中,出口減量的產品達到74%,增長的只有不到30%,其中有44種出口產品早在2008年國際金融危機之前就開始減量,而出口減量必然導致國內生產減量。

  楊偉民表示,經濟增長主要有兩種方式,一是單純依靠擴大產量增加GDP,這個時候產量增幅決定了經濟增長速度的高低,過去中國經濟增長基本遵循這條發展模式。二是減少產量,通過提高商品質量和價格增加GDP。走第一條道路時增長速度要快於走第二條道路時的速度。

  具體對工業品來講,目前國內40%工業品可以走第一條道路,但是潛力已經不大。增產的34種產品當中有18種增產幅度都在5%以內,增幅很小,5種產品增產幅度在10%以上。對於另外60%的工業品來說,必須走第二條道路,即減量提質的道路。隨著人口峰值的提前到來,越來越多的產品將進入減量時代,所以需要通過提高產品質量和提高要素效率來增加GDP。這是最近幾年來中國經濟發展最重要的階段性特徵,也是增長速度下滑的階段性因素。同時,這也是中央提出高質量發展的基礎。

  其次,從空間開發的角度來看。

  中國空間開發的強度只有4%,看似不高,但是中國有大量不易開發、不易人居的國土,而適宜開發和人類居住的國土面積不多,而且,這些適宜開發和居住的國土不均衡地分佈在全國各個行政區之間,不少地區平原的開發強度已經達到或者超過資源環境的天花板。有學者研究認為,北京1.64萬平方公里只集聚了兩千多萬人口,東京都1.34萬平方公里卻集聚了三千多萬人口,北京集聚人口的潛力還很大。這種觀點忽視了北京的地形地貌特徵,北京的平原區面積只有6400平方公里,山區面積達到1萬平方公里。北京呈“簸箕型”地貌,東西北三面環山,只有南面是平原,而且南面不易污染物擴散,此外,北京水資源嚴重匱乏。所以,在上述自然資源稟賦條件約束下,北京46%的平原區開發強度已經達到了極限。這種開發強度過高的大城市國內還有很多,高強度開發的代價是蓄水的水盆縮減了,可吸附污染物的綠色空間縮小了,清潔空氣、清潔水源、宜人氣候、優美環境減少了。“這些都是中央提出生態文明建設和高質量發展的重要考量因素。”楊偉民解釋道。

  創建高質量發展的制度環境

  楊偉民強調,過去那種擴大產品產量、高強度大開發的高增長之路已經走不下去了,今後必須按照中央部署走高質量發展之路。他建議,需要在體制機制和政策方面做一些調整和改變,為高質量發展創造良好的制度環境,主要包括七個方面:

  第一,淡化增長指標。

  過去中國經濟發展的指揮棒是經濟增長速度,幾乎所有的經濟活動都是圍繞如何提高增長速度展開。如今,中國經濟進入高質量發展階段,這個指揮棒需要調整,所以黨的十九大報告沒有再提GDP增速翻番的指標,這是改革開放以來歷次黨的代表大會上從來沒有過的。今年的政府工作報告之所以提出2019年的經濟增速目標是6%—6.5%,其中一個重要原因是,黨的十八大報告提出了到2020年GDP比2010年翻一番的目標。將經濟增長目標降到6%—6.5%本身就是淡化增長指標的實際行動。2020年以後是否再提經濟增長指標,就需要根據十九大精神再進一步研究。“我認為,總的方向是淡化增長指標,實現多目標的平衡,當前來講穩增長和防風險的平衡更重要。”

  第二,樹立減量發展的理念。

  所謂減量發展,就是在減少產量的同時通過提高質量和效益增加GDP,減少開發強度的同時通過提高空間利用效率增加GDP。這幾年,中國實行的供給側結構性改革當中的去產能、去僵屍企業就屬於減量發展,未來中國還會有更多的產品和產量加入到去產能的行列。空間的減量發展重點在兩方面,一是“退灰進綠”,退出一些低效灰色的水泥空間,增加綠色的生態空間。二是“退低進高”,退出一些低效的經濟,進入到一些高效的經濟,提高單位土地面積的產出效率。一直以來,我國的土地浪費現象非常嚴重,使用效率低下。2018年,北京通過拆除違章建築,騰退土地面積64.8平方公里,相當於北京老城區總面積。浙江則提出“以畝產論英雄”,現在看來,這兩個地方的經濟增速並未受到很大影響,證明空間的減量發展是可行的。

  第三,促進空間高質量發展。

  如果僅是產業和產品的高質量而沒有空間的高質量,高質量發展就是不完整的。空間的高質量發展,要求在一定尺度的空間範圍內統籌好經濟發展、可持續發展、人的發展這三大發展之間的關係,實現經濟、人口、資源環境之間的均衡。各地區在空間發展中面臨的短板不一樣,北京最主要的短板是空氣質量問題,深圳最突出問題是市民的住房問題。中國的區域發展差距大,不同區域的高度、溫度、濕度等空間差異很大,這恰恰是中國遵循自然規律發展的結果。如果不考慮這些區域差距,讓各地區的增長速度更加均衡,GDP更加平衡,就會犯嚴重錯誤。所以,中國必須堅定地走生態文明之路,實行主體功能區制度,按照優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發的不同策略,促進空間的高質量發展。

  第四,解決好結構性問題。

  目前中國經濟下行壓力較大,其中雖然有短期和國外不確定性因素的影響,主要還是長期積累的結構性矛盾在短期的反映,所以經濟運行的主要矛盾仍然是供給側結構性的。概括起來,主要體現在三大失衡:

  一是實體經濟的結構性失衡。一方面,某些產業產能嚴重過剩,另一方面,供給體系特別是製造業還沒有面向消費升級和需求結構變化作出相應調整。二是金融和實體經濟失衡。最近十幾年,中國金融業獲得快速發展,金融業佔GDP比重從4%上升到8.4%,雖然近兩年受到去杠桿的影響有所下降,但仍然是大型經濟體中最高的。金融業增加值,對金融機構而言是高利潤、高工資,但對負債的居民、非金融企業、政府而言,就是成本和負擔。金融業增長越快,負債方的負擔越重,所以,金融業不是一個增長越快就越好的行業。今年的政府工作報告提出,今年將減稅減費2萬億元,這將大大減輕企業的負擔。對於中國實體經濟而言,最大的負擔是每年背負7萬億元的利息,這導致我國企業在與以直接融資為主的經濟體競爭時往往處於不利地位。三是房地產和實體經濟的失衡。我國部分城市的高房價超出了當前經濟發展階段和居民收入的可承載能力,同時又存在著住房的結構性失衡,即人口凈流出的三四線城市和農村住房過剩,而人口凈流入的一二線城市住房供給不足。所以,中國將堅定的以供給側結構性改革為主線,同時要拓展供給側結構性改革的內涵和任務,更多地用市場化、法制化的辦法創造公平競爭的制度環境,鞏固“三去一降一補”的成果,增強微觀主體的活力,提升產業鏈的水平,暢通國民經濟循環。

  第五,矯正要素配置扭曲。

  結構性失衡背後是要素配置扭曲,中國是以間接融資為主的國家,銀行貸款的投向相當程度上決定了結構變化。近幾年,銀行貸款出現了一些新變化,製造業貸款佔比下降,房地產及相關行業以及金融業自身的貸款比重大幅提高,同時,國有企業貸款比重大幅提高,民營企業貸款比重大幅下降,個人住房貸款比重大幅提高,居民負債率大幅增長。

  解決結構性問題最根本的辦法就是推進要素市場化改革,大幅減少政府對資源的直接配置,讓市場在資源配置中發揮決定性作用。首先,需要大力發展直接融資,特別是股權融資的比重,這是市場結構問題。二是構建多層次、廣覆蓋、有差異的銀行體系,這是金融機構的結構問題。三是積極開發個性化、差異化、定制化的金融產品,特別是要深入思考,在以國有金融機構為主體的金融體系下,如何適應實體經濟中國企、民企、外企三大市場主體並存的多元所有制結構,這是下一步需要認真思考和深化改革的重大課題。

  第六,健全產權制度。

  中央多次強調要增強微觀主體活力,這說明目前仍然存在著微觀主體活力不強的問題,所以要按照激勵相容的原則,加快健全所有權及其派生的承包權、使用權、經營權、租賃權、收益權等各種產權制度;完善科技成果、自然資源、國有企業等方面的產權制度;完善民營企業的產權保護制度;完善農村集體建設用地的產權制度,賦予農村集體經濟組織完全的使用權。在符合規劃要求的基礎上,允許房價過高的城市集體經營性建設用地入市,與國有土地同權同價,建設商品房和租賃房,這樣既可以大幅度降低房價,解決新市民的居住問題,還可以增加農民財產性收入,帶動經濟增長。

  第七,擴大高水平對外開放。

  中國經濟邁入高質量發展階段,更應該虛心向國外學習先進技術、管理和經驗,特別要學好制度性規則,推動由商品和要素流動型開放向規則和制度型開放轉變。全國人民代表大會剛剛通過的《外商投資法》就是這種制度性開放的成果,是中國實行高水平擴大開放的標誌性事件。今後要堅持對外開放的基本國策,按照《外商投資法》的規定,執行高水平的投資自由化、便利化政策,建立和完善外商投資促進機制,營造穩定、透明、可預期和公平競爭的市場環境。我們期待外資企業在中國的高質量發展中大有作為。

  全國政協經濟委員會副主任、中央財經委員會辦公室原副主任楊偉民近日在出席2019中國發展高層論壇學術峰會做主旨發言時表示,從國內產品產量和空間開發強度來看,過去那种經濟高增長之路已經走不下去了,未來中國經濟必須走高質量發展之路。但是,當前的制度環境還不能適應高質量發展的需要,所以,亟須創建高質量發展的制度環境。

  走高質量發展之路是必然選擇

  楊偉民首先從國內產品產量和空間開發強度變化角度分享了中國經濟實現高質量發展的必要性。

  首先,從產品產量來看。

  2017年國家統計局統計的89種主要工業產品中,有55種產品產量比過去十年間歷史峰值出現了減量,部分產品甚至是斷崖式的減量,這個峰值主要集中在2013年至2016年間。比如,鐵路客車生產量減少了96%,程控交換機減少了77%,數碼相機減少82%。減量20%以上的有17種,10%至20%的有21種,10%以內的有17種。可以發現,最終消費品減量比較少且幅度較小,中間產品減量比較多且幅度大,其中化肥、農藥等農用品和建材產品全面減量。

  至於上述產品減量的原因,楊偉民認為,主要包括五個方面:一是傳統產品被新產品完全替代,其中最典型的是鐵路客車,基本被高鐵、動車所替代;二是產品競爭力不強,被市場打敗,最典型的是相機和數碼相機,減量達到80%以上;三是消費峰值到了,最典型的是煤炭行業,2013年煤炭的產銷達到峰值,雖然2017年略有反彈,但是產量在減少;四是綠色發展的需要,農藥、化肥的零增長與中國實行的環保政策有關;五是受週期性或者政策性因素影響,比如家庭汽車和部分家電產品受過去一些政策影響較大。

  與此同時,出口產品的數量也發生了很大變化。2007年至2017年,國家統計局統計的107種主要出口產品中,出口減量的產品達到74%,增長的只有不到30%,其中有44種出口產品早在2008年國際金融危機之前就開始減量,而出口減量必然導致國內生產減量。

  楊偉民表示,經濟增長主要有兩種方式,一是單純依靠擴大產量增加GDP,這個時候產量增幅決定了經濟增長速度的高低,過去中國經濟增長基本遵循這條發展模式。二是減少產量,通過提高商品質量和價格增加GDP。走第一條道路時增長速度要快於走第二條道路時的速度。

  具體對工業品來講,目前國內40%工業品可以走第一條道路,但是潛力已經不大。增產的34種產品當中有18種增產幅度都在5%以內,增幅很小,5種產品增產幅度在10%以上。對於另外60%的工業品來說,必須走第二條道路,即減量提質的道路。隨著人口峰值的提前到來,越來越多的產品將進入減量時代,所以需要通過提高產品質量和提高要素效率來增加GDP。這是最近幾年來中國經濟發展最重要的階段性特徵,也是增長速度下滑的階段性因素。同時,這也是中央提出高質量發展的基礎。

  其次,從空間開發的角度來看。

  中國空間開發的強度只有4%,看似不高,但是中國有大量不易開發、不易人居的國土,而適宜開發和人類居住的國土面積不多,而且,這些適宜開發和居住的國土不均衡地分佈在全國各個行政區之間,不少地區平原的開發強度已經達到或者超過資源環境的天花板。有學者研究認為,北京1.64萬平方公里只集聚了兩千多萬人口,東京都1.34萬平方公里卻集聚了三千多萬人口,北京集聚人口的潛力還很大。這種觀點忽視了北京的地形地貌特徵,北京的平原區面積只有6400平方公里,山區面積達到1萬平方公里。北京呈“簸箕型”地貌,東西北三面環山,只有南面是平原,而且南面不易污染物擴散,此外,北京水資源嚴重匱乏。所以,在上述自然資源稟賦條件約束下,北京46%的平原區開發強度已經達到了極限。這種開發強度過高的大城市國內還有很多,高強度開發的代價是蓄水的水盆縮減了,可吸附污染物的綠色空間縮小了,清潔空氣、清潔水源、宜人氣候、優美環境減少了。“這些都是中央提出生態文明建設和高質量發展的重要考量因素。”楊偉民解釋道。

  創建高質量發展的制度環境

  楊偉民強調,過去那種擴大產品產量、高強度大開發的高增長之路已經走不下去了,今後必須按照中央部署走高質量發展之路。他建議,需要在體制機制和政策方面做一些調整和改變,為高質量發展創造良好的制度環境,主要包括七個方面:

  第一,淡化增長指標。

  過去中國經濟發展的指揮棒是經濟增長速度,幾乎所有的經濟活動都是圍繞如何提高增長速度展開。如今,中國經濟進入高質量發展階段,這個指揮棒需要調整,所以黨的十九大報告沒有再提GDP增速翻番的指標,這是改革開放以來歷次黨的代表大會上從來沒有過的。今年的政府工作報告之所以提出2019年的經濟增速目標是6%—6.5%,其中一個重要原因是,黨的十八大報告提出了到2020年GDP比2010年翻一番的目標。將經濟增長目標降到6%—6.5%本身就是淡化增長指標的實際行動。2020年以後是否再提經濟增長指標,就需要根據十九大精神再進一步研究。“我認為,總的方向是淡化增長指標,實現多目標的平衡,當前來講穩增長和防風險的平衡更重要。”

  第二,樹立減量發展的理念。

  所謂減量發展,就是在減少產量的同時通過提高質量和效益增加GDP,減少開發強度的同時通過提高空間利用效率增加GDP。這幾年,中國實行的供給側結構性改革當中的去產能、去僵屍企業就屬於減量發展,未來中國還會有更多的產品和產量加入到去產能的行列。空間的減量發展重點在兩方面,一是“退灰進綠”,退出一些低效灰色的水泥空間,增加綠色的生態空間。二是“退低進高”,退出一些低效的經濟,進入到一些高效的經濟,提高單位土地面積的產出效率。一直以來,我國的土地浪費現象非常嚴重,使用效率低下。2018年,北京通過拆除違章建築,騰退土地面積64.8平方公里,相當於北京老城區總面積。浙江則提出“以畝產論英雄”,現在看來,這兩個地方的經濟增速並未受到很大影響,證明空間的減量發展是可行的。

  第三,促進空間高質量發展。

  如果僅是產業和產品的高質量而沒有空間的高質量,高質量發展就是不完整的。空間的高質量發展,要求在一定尺度的空間範圍內統籌好經濟發展、可持續發展、人的發展這三大發展之間的關係,實現經濟、人口、資源環境之間的均衡。各地區在空間發展中面臨的短板不一樣,北京最主要的短板是空氣質量問題,深圳最突出問題是市民的住房問題。中國的區域發展差距大,不同區域的高度、溫度、濕度等空間差異很大,這恰恰是中國遵循自然規律發展的結果。如果不考慮這些區域差距,讓各地區的增長速度更加均衡,GDP更加平衡,就會犯嚴重錯誤。所以,中國必須堅定地走生態文明之路,實行主體功能區制度,按照優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發的不同策略,促進空間的高質量發展。

  第四,解決好結構性問題。

  目前中國經濟下行壓力較大,其中雖然有短期和國外不確定性因素的影響,主要還是長期積累的結構性矛盾在短期的反映,所以經濟運行的主要矛盾仍然是供給側結構性的。概括起來,主要體現在三大失衡:

  一是實體經濟的結構性失衡。一方面,某些產業產能嚴重過剩,另一方面,供給體系特別是製造業還沒有面向消費升級和需求結構變化作出相應調整。二是金融和實體經濟失衡。最近十幾年,中國金融業獲得快速發展,金融業佔GDP比重從4%上升到8.4%,雖然近兩年受到去杠桿的影響有所下降,但仍然是大型經濟體中最高的。金融業增加值,對金融機構而言是高利潤、高工資,但對負債的居民、非金融企業、政府而言,就是成本和負擔。金融業增長越快,負債方的負擔越重,所以,金融業不是一個增長越快就越好的行業。今年的政府工作報告提出,今年將減稅減費2萬億元,這將大大減輕企業的負擔。對於中國實體經濟而言,最大的負擔是每年背負7萬億元的利息,這導致我國企業在與以直接融資為主的經濟體競爭時往往處於不利地位。三是房地產和實體經濟的失衡。我國部分城市的高房價超出了當前經濟發展階段和居民收入的可承載能力,同時又存在著住房的結構性失衡,即人口凈流出的三四線城市和農村住房過剩,而人口凈流入的一二線城市住房供給不足。所以,中國將堅定的以供給側結構性改革為主線,同時要拓展供給側結構性改革的內涵和任務,更多地用市場化、法制化的辦法創造公平競爭的制度環境,鞏固“三去一降一補”的成果,增強微觀主體的活力,提升產業鏈的水平,暢通國民經濟循環。

  第五,矯正要素配置扭曲。

  結構性失衡背後是要素配置扭曲,中國是以間接融資為主的國家,銀行貸款的投向相當程度上決定了結構變化。近幾年,銀行貸款出現了一些新變化,製造業貸款佔比下降,房地產及相關行業以及金融業自身的貸款比重大幅提高,同時,國有企業貸款比重大幅提高,民營企業貸款比重大幅下降,個人住房貸款比重大幅提高,居民負債率大幅增長。

  解決結構性問題最根本的辦法就是推進要素市場化改革,大幅減少政府對資源的直接配置,讓市場在資源配置中發揮決定性作用。首先,需要大力發展直接融資,特別是股權融資的比重,這是市場結構問題。二是構建多層次、廣覆蓋、有差異的銀行體系,這是金融機構的結構問題。三是積極開發個性化、差異化、定制化的金融產品,特別是要深入思考,在以國有金融機構為主體的金融體系下,如何適應實體經濟中國企、民企、外企三大市場主體並存的多元所有制結構,這是下一步需要認真思考和深化改革的重大課題。

  第六,健全產權制度。

  中央多次強調要增強微觀主體活力,這說明目前仍然存在著微觀主體活力不強的問題,所以要按照激勵相容的原則,加快健全所有權及其派生的承包權、使用權、經營權、租賃權、收益權等各種產權制度;完善科技成果、自然資源、國有企業等方面的產權制度;完善民營企業的產權保護制度;完善農村集體建設用地的產權制度,賦予農村集體經濟組織完全的使用權。在符合規劃要求的基礎上,允許房價過高的城市集體經營性建設用地入市,與國有土地同權同價,建設商品房和租賃房,這樣既可以大幅度降低房價,解決新市民的居住問題,還可以增加農民財產性收入,帶動經濟增長。

  第七,擴大高水平對外開放。

  中國經濟邁入高質量發展階段,更應該虛心向國外學習先進技術、管理和經驗,特別要學好制度性規則,推動由商品和要素流動型開放向規則和制度型開放轉變。全國人民代表大會剛剛通過的《外商投資法》就是這種制度性開放的成果,是中國實行高水平擴大開放的標誌性事件。今後要堅持對外開放的基本國策,按照《外商投資法》的規定,執行高水平的投資自由化、便利化政策,建立和完善外商投資促進機制,營造穩定、透明、可預期和公平競爭的市場環境。我們期待外資企業在中國的高質量發展中大有作為。

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