環境治理體系和治理能力

2018-09-12 09:35:25  來源:中國環境報  編輯:劉蓉娜   責編:陳晨

  中國環境報訊:組建生態環境部,是以核心的黨中央站在黨和國家事業發展全局,適應新時代中國特色社會主義事業發展要求作出的重大決策部署,是黨中央全面深化改革的重大舉措,是推進國家生態環境治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革,具有歷史性、標誌性和里程碑的意義。這次機構改革的突出亮點和特點,可以概括為“一個貫通”“五個打通”。“一個貫通”就是,污染防治與生態保護的協調聯動貫通,做到治污減排與生態增容兩手並重、同向發力,統籌推動實現生態環境質量總體改善的目標。“五個打通”就是,一是打通了地上和地下,主要表現為整合國土資源部的監督防止地下水污染職責;二是打通了岸上和水堙A主要表現為整合水利部的編制水功能區劃、排污口設置管理、流域水環境保護職責;三是打通了陸地和海洋,主要表現為整合國家海洋局的海洋環境保護職責;四是打通了城市和農村,主要表現為整合農業部的監督指導農業面源污染治理職責;五是打通了一氧化碳和二氧化碳,統一了大氣污染防治和氣候變化應對,主要表現為整合發展改革委的應對氣候變化和減排職責。

  “五個打通”堅持了問題導向和目標導向。“通”不是“包辦”“包攬”,要求通過“貫通”“打通”的“通”來實現生態保護和污染防治領域體制機制的“通則不痛”,通過改革過渡期的“陣痛”來實現生態保護和污染防治領域體制機制的“長通”,從根本上扭轉了污染防治領域的“九龍治水”局面,從根本上實現了生態保護的統一監管執法,使得生態環境部門的生態環境監管職責更加明晰。這有助於形成從山頂到海洋、從天上到地下所有環境要素的一體化、嚴格化監管,有利於生態保護與污染防治工作統籌協同,為污染防治攻堅戰保駕護航,為生態文明建設提供體制機制保障。

  協調聯動貫通污染防治與生態保護,符合生態系統整體性規律

  污染防治與生態保護在生態環境保護中存在因果關聯性。生態破壞實質就是破壞了自然界以及人與自然的平衡關係。從生態平衡干擾、破壞的作用機理看,污染屬於對生態系統的化學破壞過程,不合理的自然資源開發利用過程則是對生態系統的物理破壞過程,這兩種破壞往往相互關聯、不能割裂,需統籌防控。例如,採礦往往同時會產生大氣、水、重金屬、固廢等多種污染,森林、草原破壞加劇了水土流失,也是水體中氮磷增加的重要原因。美國五大湖地區工業污染造成的酸雨,對美國和加拿大邊境地區的森林和野生生物的嚴重破壞和損害,成為美加雙邊關係中的難題。

  污染防治與生態保護在生態環境保護中存在過程關聯性。濕地、林地、草地等具有清潔水、凈化空氣、調節氣候、文化休閒等多種生態功能。對於城市而言,這些綠地系統被稱為“綠色基礎設施”,需要統籌推動保護修復,2000年以來已經為國際社會普遍接受的綠色城市建設新理念,特別注重發揮林草系統在控制水土流失、土壤侵蝕、雨水徑流等營養物質傳輸過程的作用,並取得了較好效果。恢復河湖岸線濕地、保護修復林草系統等是防治城市雨水徑流、農田退水等面源污染的重要措施;反之,若脫離面源污染產生的生態系統過程本身,單純從產生後的末端去控制和監管面源污染,那將是事倍功半。

  統一生態保護執法監管符合生態系統完整性理論,是解決所有者和監管者分離問題的必然要求。過去部門配置、機構職能劃分與生態系統完整性理論不盡相符,沒有形成山水林田湖草的生態系統管理方式,特別是監管者和所有者沒有很好地區分開來,既當運動員又當裁判員,監管者的權威性和有效性不強,生態環境等公共利益沒有得到很好的保障。全面深化改革要求監管者和所有者要分開,監管者和所有者要相互獨立、相互配合、相互監督。組建生態環境部,統一併顯著加強監管職能,從監管者的角度把山水林田湖草統一起來,解決了“運動員”“裁判員”集一身的問題,有利於保障國家生態安全,建設美麗中國。

  黨的十八大以來,原環保部門積極貫徹落實黨中央國務院決策部署,統一劃定生態保護紅線,切實加強自然保護區監管,嚴肅查處資源開發生態破壞事件。改革後要總結過去成功經驗,一是在自然資源開發利用活動、生態環境建設與保護修復上,強化山水林田湖草的統一監管、系統監管,相對集中生態保護方面的處罰權,整合組建綜合執法隊伍,實施源頭(事前)、過程(事中)、結果(事後)的全過程監管,嚴格管控生態保護紅線,強化督察問責,嚴格追究生態破壞責任,樹立生態監管權威;二是協同發力,增強系統性、整體性和協同性,在水、海洋、土壤等方方面面都要增加“生態味道”,在督察、監測、執法、標準、規劃、宣教等領域都要增加“生態內涵”,力爭實現要素綜合、職能綜合、手段綜合,統籌優化配置生態凈化功能,統籌擴大環境容量、擴大生態空間。

  為了更好地推動污染防治與生態保護的協調聯動貫通,還需要在規劃、環評、監測、評估、執法方面做進一步的基礎性工作:一是完善技術規範,如生態保護規劃技術規範、空間生態環境評價、自然資源開發利用環境影響評價、生態修復工程環境影響評價等,充分發揮生態保護規劃與環境影響評價作用;二是構建完善的生態監測評估指標和方法體系,如生態系統生態凈化功能與生態措施環境增容的評估方法、生態系統質量總體監測評估與考核辦法等;三是研究提出生態保護執法規範,找準與行業管理者有所差別的統一監管發力點,加強生態監管執法能力建設。

  打通地上和地下,整合國土資源部的監督防止地下水污染職責,形成地表水和地下水環境治理合力

  作為本次機構改革的重要內容,國土資源部的監督防止地下水污染職責被整合進新組建的生態環境部。理論與實踐皆表明,土壤污染和地下水污染不分家,地下水污染防治不從地表開始做起,也將是舍本逐末。加油站、工業園區等典型污染源影響往往涉及地下水,不少水源地取水往往兼顧地表地下,流域層面地表水與地下水存在著遷移轉化的關係。

  機構改革前,地表水和地下水分治,政策不協調,標準不統一,有時效果大打折扣,有時還存在管理真空。本次機構調整理順了地表水與地下水環境的管理體制與機制,清晰了生態環境部在地表水和地下水環境質量管理中的部門職責,符合“一件事情由一個部門負責”的改革要求,有效地避免了部門間扯皮、權責不清、數據打架等現象,有利於形成地表水和地下水環境質量方面的治理合力。

  為更好地推動形成地表水與地下水防治合力,建議一是要規劃統籌,在流域規劃中考慮地下水污染防治,分析識別地表水和地下水污染防治的重點區域及其控制要求,協同考慮綜合治理措施。二是統籌加強監測調查評估工作。以飲用水水源和重點污染源為對象,整合推進原國土資源部門和環境保護部門的地下水污染基礎狀況調查評估工作,繼續跟蹤摸清污染狀況。要研究將地下水監測工程納入國家生態環境監測網絡。三是在京津冀等重點區域開展地表水和地下水污染防治協同防治的試點,建立監測、評估、考核體系,充分發揮防治措施的綜合效益。四是要把土壤和地下水風險防控做實。要深化土壤—地下水關係研究,分區分類構建土壤—地下水風險預警平臺。

  打通岸上和水堙A整合水利部的編制水功能區劃、排污口設置管理、流域水環境保護職責,建立“岸上挖病根、水堬M血管”的聯防聯治機制

  機構改革前,在水環境保護方面,部門立法立規造成一些概念、制度、標準、規範等交叉重復,體制機制上疊床架屋、九龍治水、多頭治理,已對生態文明建設和生態環境質量改善形成了一定制約。主要表現為:一是環境保護部門的統一監督管理與水資源管理部門的監督管理的關係沒有理順;二是水資源開發利用與保護職責沒有分離,造成重開發、輕保護的狀況;三是一些部門間職責交叉嚴重,導致重復建設、多頭管理、工作矛盾,降低了管理效率。

  新一輪的政府機構調整明確了生態環境部水體環境質量管理的職能定位,有利於破解權力分散、責任不明的困境,有利於增強生態環境部作為主管部門的管理能力和行政權威,也有利於形成水體環境質量保護的合力,提高管理效率。

  為了更好地統籌岸上和水堛漱蘉藿珓O護工作,建議做好如下工作:一是研究啟動《水污染防治法》《水法》等法律法規修改,理順相關法律中關於水環境管理體制制度的有關規定,研究水資源質量標準等行業規範、標準的存廢問題,使法律法規和相關行業標準與機構調整相互促進。二是研究實現水功能區與水環境功能區等分區的統一,水體納入能力與水環境容量的統一,限制排污總量意見與總量控制指標之間的統一,在此基礎上建立水環境質量監測點位、入河排污口、污染源排污控制之間的邏輯關係,服務於更有針對性地改善水環境質量這一目標。三是加強水資源利用、水污染防治、水生態保護的統一,將其統一于流域水環境保護旗幟下,實現目標、手段、措施、政策的協同。特別是在設定水資源開發上限、保障水生態流量或者河湖下泄流量、強化水生態保護上要加大推進力度,充分釋放機構改革對水生態環境質量改善的紅利。四是在按流域設置環境監管和行政執法試點的基礎上,推進各流域生態環境監督管理局組建,實現流域和區域的統籌。

  打通陸地和海洋,整合國家海洋局的海洋環境保護職責,打好渤海綜合治理標誌性戰役

  近岸海域的主要污染物以陸源排污為主,各類污染物通過入海河流和入海排污口進入海洋。這需要加強管理陸源污染物向近岸海域的排放,統籌陸地與海洋保護,把海洋環境保護與陸源污染防治相結合。過去統一的海洋生態系統與條塊分割的管理體制不匹配,陸海污染防治難以統籌,多頭管理易監管缺位,監管缺位又為一些地方政府和企業污染卻不用擔責創造了“便利”。

  《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出,建立陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制。此次機構改革將原國家海洋局的海洋環境保護職責劃入到生態環境部,解決了陸源污染物排海控制和監管面臨的“環保部門不下海,海洋部門不上岸”的困境,化海洋污染防治和海洋生態環境保護的被動為主動。

  建議以渤海綜合治理攻堅為突破口,統籌加強陸域污染治理、海洋生態保護、港航污染治理。近期,重點加強入海排污口監管,整治不達標入海河流,對重點海灣與近岸海洋生態環境進行修復,並明晰海洋生態環境保護路線圖,顯著增強基礎能力,參與全球海洋生態環境治理相關工作。要研究建立淡水和海水有關標準、規範的銜接機制,研究陸上、海上排污許可的統籌整合,研究陸海環境影響評價、督察、損害賠償制度協調問題,推動內河、近岸海域、海洋對於船舶等污染防治的聯動機制。要研究提出海洋納污能力測算技術要求和總量控制要求,在有條件的地區,探索按照海洋生態環境保護要求,反推或者加嚴陸域、入海河流氮磷控制。

  打通城市和農村,整合農業部的監督指導農業面源污染治理職責,打好農業農村污染治理標誌性戰役

  我國發展不平衡不充分問題在鄉村最為突出,農村基礎設施和民生領域欠賬較多,農村環境和生態問題比較突出,鄉村發展整體水平亟待提高。改善農村人居環境,一方面是滿足老百姓對美好生活、美好生態的需要,打造美麗鄉村,為老百姓留住鳥語花香田園風光,另一方面直接關係到米袋子、菜籃子、水缸子乃至區域生態環境整體安全。由於城鄉二元結構,生態環境保護的城鄉差距日益凸現,有限的生態環境保護資源主要配置在對城市和工業的污染防治上,長期投入不足使得農村生態環境保護滯後,出現了“城市污染農村的氣和地、農村污染城市的菜和水”的惡性循環。開展農村人居環境整治,治理農業農村污染,加強農業面源污染防治,嚴禁工業和城鎮污染向農業農村轉移,是實施鄉村振興戰略的重要任務,也是統籌城鄉發展的關鍵環節。

  劃入原農業部門的監督指導農業面源污染治理職責,打通了“城市和農村”,將城鄉污染防治有機統一。要注意的是,農村生態環境保護,不同於城市和工業的生態環境保護,打通城市和農村不是簡單地將城市和工業污染防治的模式直接套用在農業農村污染防治上。要以農村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向,推進鄉村環境綜合治理。

  建議一是統籌城鄉建立生態環境保護目標責任體系,一併落實黨委和政府的農村生態環境保護責任,生態環境部門統一監管,相關部門分工負責,構建黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的農村生態環境治理體制。二是以改善農村人居環境為目標,治理農村生活污水垃圾,強化飲用水水源地保護,推進畜禽養殖污染防治,加大農業面源污染防治監督指導力度,加強環境執法監管力度,打好農業農村污染治理標誌性戰役。這方面要城市和農村相對統一標準,特別是在源頭準入方面要注意避免污染轉移,治理規劃安排也要兼顧城鄉。三是推動環境管理和治理設施的城鄉統籌聯動。在供水以及污水處理、垃圾處理等環境公共服務方面,鄉鎮和農村可以充分依託、利用市縣的基礎設施。市縣生態環保綜合執法隊伍可以下沉到重點鄉鎮或者按照鄉鎮聯片設置,依託綜合治理網格加強生態環保的巡查、管理力量。

  打通一氧化碳和二氧化碳,整合發展改革委的應對氣候變化和減排職責,助力協同控制紅利釋放

  改革前,條塊分割的管理體制使應對氣候變化和大氣污染防治職能分屬不同部委,原環境保護部應對氣候變化職責授權不足,難以從源頭上形成大氣污染物與溫室氣體協同控制的戰略決策和政策規劃,在很大程度上也限制了地方和企業大氣污染物與溫室氣體一體化管控工作的落地開展。

  此次職能調整契合氣候變化作為環境問題的根本屬性,符合國家應對氣候變化管理協同優化高效的宗旨要義。從機理上講,大氣污染物和溫室氣體排放主要源自化石燃料燃燒,具有同源同步性。前端的節能增效和過程的清潔生產是協同控制的主要手段,相比末端污染治理協同減排效果更好。從管控實踐看,以應對氣候變化、防範環境健康風險為核心的環境管理模式已成為主要發達國家的現實選擇,其中美國、歐盟、澳大利亞、日本等主要發達國家已將溫室氣體納入污染物範疇,將環境質量目標與減緩、適應氣候變化挂鉤,積極推進多污染物的綜合協同控制,實施統一的環境監管。

  為推動此次機構改革紅利釋放,建議加快形成體現協同理念和反映新時代要求的應對氣候變化整體思路,加強能力建設,積極推進氣候變化治理體系現代化建設。一是應強化對應對氣候變化工作的規劃引導,組織力量研究制定新形勢下應對氣候變化戰略規劃,積極推動戰略規劃實施,促進國內綠色低碳轉型,同步實現節能減排減碳的多重效益;二是可依託生態保護、環境影響評價等管理工作,強化氣候風險防範意識,促進適應氣候變化能力建設,確保“適應與減緩並重”真正落到實處;三是加強非二氧化碳類溫室氣體管控,研究制定非二氧化碳類溫室氣體總量控制方案,分階段明確非二氧化碳類溫室氣體減排目標和監管範圍,以平衡能源活動的二氧化碳減排壓力;四是將氣候變化和低碳思想全面融入生態環境政策、規劃、標準、監測、執法等工作中,更加關注將氣候變化工作與常規污染物控制協同推進到國內層次、地方操作上,將氣候變化工作向市縣延伸、向基層延伸、向企業延伸。強化人才隊伍建設,進一步夯實制度政策和能力隊伍基礎。五是要結合國家政治外交利益與訴求,引導應對氣候變化國際合作,多打“一帶一路”綠色化、低碳化品牌,協同推進全球環境治理。(吳舜澤 和夏冰 郝亮 殷培紅 馮相昭)

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