依法打好凈土保衛戰

2020-09-28 08:52:59  來源:人民日報  責編:陳晨

  富饒肥沃的土地,是大自然賜予人類的寶藏。

  習近平總書記指出,強化土壤污染管控和修復,有效防範風險,讓老百姓吃得放心、住得安心。

  今年8月至9月,全國人大常委會組織執法檢查組分赴江蘇、山東、甘肅、重慶、天津、河北等6省份,對土壤污染防治法實施情況進行了檢查,同時委託其餘25個省份人大常委會在本行政區域內開展檢查,實現了檢查範圍全覆蓋。這是深入貫徹習近平生態文明思想、助力打好凈土保衛戰的一項實際行動,是全國人大常委會今年監督工作的一項重要任務。

  落實企業責任,防止產生新污染

  8月26日,濟南聖泉集團股份有限公司,技術人員正在戶外測試公司所在的土壤是否含有甲醛等有害物質。各種採樣工具、採樣器皿依次排開,技術人員向檢查組介紹鑽探機的操作過程,並演示如何清洗鑽探管。

  “取土量有規定嗎?”“取土是擠壓式,還是旋轉式?”“是當場出測試結果嗎?”檢查組詳細詢問測試過程,並仔細查看土芯分層簽和採樣記錄。

  作為濟南市土壤污染重點監管單位,濟南聖泉集團股份有限公司認真貫徹落實土壤污染防治法,定期監測土壤及地下水環境,針對各種有可能造成土壤污染的風險,積極採取防滲防腐措施,有效防止土壤污染。

  土壤污染重點監管單位是否履行了企業的主體責任,是執法檢查的重點內容之一。

  此次執法檢查除了常規方式外,還採取了隨機抽查方式。

  生態環境部西南督察局辦公室主任王劍向檢查組提供了一條線索:幾年前,重慶一家氧化鋁有限公司因防滲措施不完善,部分赤泥(氧化鋁廠生產產生的工業廢渣)已超過防滲膜覆蓋範圍,防滲膜嚴重破損,且現場管理粗放,防塵措施不到位,被中央環保督察組查處整治,“建議檢查組再去看看整治後的情況如何”。

  抽查小組深入現場,發現了問題。

  規範的填埋場周邊應有排洪溝,赤泥下面應有防滲膜,但這裡既沒有排洪溝,防滲膜也不規範。抽查小組發現,防滲膜有的破損了,有的只是簡單地用樹枝和石頭壓住,遇到颳風下雨很有可能被掀起。

  抽查小組問企業負責人:“這塊廢渣填埋場經過批准了嗎?”得到的只是支支吾吾的回答。企業負責人當著抽查小組的面表態:一定整改。

  回到車上,大家議論開了。

  抽查小組成員拿出土壤污染防治法讀本,“法律寫得清清楚楚,建設和運行污水集中處理設施、固體廢物處置設施,應當依照法律法規和相關標準的要求,採取措施防止土壤污染。企業的做法明顯違反了法律規定。”

  “這是典型的‘老問題整改好了,在更隱蔽地方又出現了新問題’。”王劍發表看法。

  抽查小組成員感嘆:這也正說明,法律條文再嚴格,如果沒有嚴格執法,法律就達不到效果。如果說法律是一把利劍,沒有嚴格執行的法律只能是一把沒有出鞘的劍。

  一路上,檢查組再三強調,要以預防為主,保護優先,千方百計防止新的污染發生,已經污染的土地不能讓污染再加重了。

  土壤污染防治法多個條款規定了企業防治污染的主體責任,強化了污染者、違法者的法律責任。但檢查發現,有的企業主體責任落實不夠,在生產經營活動中土壤污染防治義務履行不到位。

  企業主體責任的落實是基礎,很多污染往往都是由於企業沒有擔負起應負的主體責任。在檢查每一家企業時,檢查組都會強調,企業在生產經營活動中要認真做好隱患排查和污染監測,嚴格落實防治污染主體責任。

  加強耕地保護,保證“吃得放心”

  良好的土壤環境是農產品安全的首要保障。貫徹土壤污染防治法,做好土壤污染風險管控與修復,事關人民群眾的“米袋子”“菜籃子”。如何保障老百姓“吃得放心”,是此次執法檢查的重點之一。

  “這個地塊的污染物是什麼?”“主要是鉛。”“鉛主要從哪來?”“鉛污染主要來自歷史上周邊企業無組織排放。”“要搞清楚農用地土壤污染原因,依法對症管控、修復和防治,保證安全利用,放心種植農作物。”“經過檢測,這裡的稻米都能達到食用標準。”檢查組一行在田埂邊認真查看,仔細詢問。

  這裡是江蘇連雲港經濟開發區朝陽街道。據當地相關部門負責人介紹,連雲港市專門請中國科學院南京土壤研究所專家,結合土壤類型實地踏勘了解到,耕地污染物主要為鉛,並編制了受污染耕地安全利用實施方案。

  土壤污染防治法規定,對土壤污染狀況普查、詳查和監測、現場檢查表明有土壤污染風險的農用地地塊,地方人民政府農業農村、林業草原主管部門應當會同生態環境、自然資源主管部門進行土壤污染狀況調查。各級人民政府及其有關部門應當給予相應的政策支持。

  在常規檢查中,檢查組看到了經過修復後的農用地變化,那隨機抽查的情況又如何呢?

  重慶市巴南區界石鎮新玉村有1000畝農用地,今年3月經普查發現被污染,定為嚴格管控類農用地,禁止種植農作物,政府按每畝1000斤稻穀的價格予以賠償。下一步,將調整結構,種植林木。

  抽查小組在現場看到統一收購的稻穀和瓜果都堆集在村便民服務中心。鎮長說,“等收齊後,我們將送到就近的垃圾焚燒站進行處理。嚴格管控入口的食品,一點也不能含糊!”

  抽查小組成員隨機問圍觀的村民,知不知道為什麼不讓種植水稻?“曉得呀!這地有污染,原先種的水稻被收走以後,政府也給了我們補償。”90歲的趙老太太原來不理解,種得好好的水稻為何突然就不讓種了,後來通過村幹部細緻的解釋工作,才理解政府的一片好心。

  土壤污染防治法規定,國家建立農用地分類管理制度。按照土壤污染程度和相關標準,法律將農用地劃分為優先保護類、安全利用類和嚴格管控類。

  “對嚴格管控類農用地如何處理?”“如何處理與農民的利益問題?”為了讓人民群眾吃得放心,檢查組對農用地土壤安全格外關注。每到一處,都要檢查農用地土壤情況,並強調加強農用地風險管控和修復,確保吃得放心。要因地制宜、分類施策,嚴格落實農用地分類管理制度。對安全利用類的土地,優先採取農藝調控、替代種植等措施,在能夠保證安全的前提下進行利用,確保農產品安全;對嚴格管控的重污染地塊,採取調整種植結構、退耕還林還草、退耕還濕、輪作休耕、輪牧休牧等措施,杜絕危害人民群眾生命健康安全的問題發生。

  嚴格建設用地準入,保障“住得安心”

  9月2日,檢查組來到重慶民豐化工污染地塊風險管控地。這裡樹木雜草叢生,旁邊是滾滾流淌的嘉陵江。據民豐化工有限責任公司董事長介紹,企業搬遷後,留下這片地方。2012年對土壤進行風險評估,判定為污染地塊。

  “土壤污染源是鉻渣,還是生產過程中跑冒滴漏形成的?”“這裡緊臨嘉陵江,漲水時,江水會不會漫過來?”……檢查組問得很仔細,並要求企業搬遷後絕不能再產生新的污染。

  此處污染物為對人體有危害的鉻,且又在江邊。檢查組提出看看污水處理廠。走進污水處理廠,醒目的標語“嚴控操作質量關 確保廢水達標排放”映入眼簾,仿佛時刻在提醒要緊繃污染防治這根弦。據介紹,污水處理廠將廠區內含鉻的廢水收集起來,在沉砂池進行沉澱,經過在線監測達標後才排入江水中。檢查組成員也親眼見到,被鉻污染後的地下水很黃,經過凈化後變成了清水。同時,原鉻礦庫房設置了鐵絲網圍欄,限制無關人員進入,並設置了警示牌。

  除了農用地土壤安全外,檢查組還強調,嚴格建設用地準入,建設用地要根據總體規劃,因地制宜進行修復。

  “你們現在所站的位置以前是煤堆廠,經過修復整治後,現在變成了一望無際的沙灘。這還只是一期工程,去年我們請環保部門作了環保評估,那邊是二期工程,將於明年年底完成。”當地負責同志指著遠處的煤堆介紹。8月24日,檢查組在山東日照港檢查退港還海修復整治情況。

  沙灘邊設有展板,對比展示80年代的煤碼頭原址和現在的沙灘,一目了然。檢查組成員步入沙灘,抓起幾把沙子,並仔細詢問這裡是否還有污染?以前煤堿O否有重金屬污染?

  日照港東作業區,是上世紀80年代建設的大型現代化深水煤炭輸出碼頭及堆場。由於與周邊的旅遊度假區、商業居住區缺少必要的生態緩衝空間,一度對市區及近海生態環境造成影響。為了從根本上解決這一問題,日照市決定實施退港還海修復整治工程,今年6月啟動搬遷。這是國內首例退港還海修復整治工程。根據土壤污染防治法規定,用途變更為住宅、公共管理與公共服務的,變更前應當按照規定進行土壤污染狀況調查。為還一方凈土,日照港委託第三方編制了土壤調查實施方案,及時推進土壤污染調查工作。

  除了實地檢查外,檢查組還請土壤專家支招。

  “要充分認識到土壤污染修復的困難,切實化解‘存量’,預防‘增量’。建議結合已有的土壤污染調查結論和正在開展的重點行業企業用地調查結果,對土壤污染重點排污單位強化日常監管措施,及時開展土壤污染篩查,並提前採取針對性的風險管控,從源頭上預防土壤污染。”

  “土壤修復是一個緩慢的過程,投入大,見效慢,真的不能盲目修復!”

  “建議繼續完善土壤污染防治相關技術標準體系,規範土壤污染重點監控單位名錄製定工作。”

  …………

  檢查組強調,土壤污染具有隱蔽性、滯後性、累積性、地域性、長期性等特點,污染一旦發生,治理修復的難度大、週期長、成本高。只有嚴格建設用地準入管理,才能確保住得安心。要嚴格落實土壤污染風險管控和修復名錄製度,做好污染狀況調查、監測和評估。對存在污染風險的地塊,不一定急於修復、急於使用,如果不能確保安全就堅決不用,特別是不能作為住宅、公共管理和公共服務用地。要根據土地不同用途、不同污染程度,按照不同管理要求,從實際出發,突出重點,紮實有效開展修復治理,力戒形式主義、盲目“一刀切”。

  強化法律責任,監督保障並重

  土壤污染防治法明確了各級政府及有關部門的法定職責。檢查組強調要確保法定職責落到實處,對於污染者、違法者要嚴格追究法律責任,該行政處罰的要嚴格執法,該民事賠償的要依法賠償,涉嫌犯罪的要依法追究刑事責任,讓法律長出牙齒、真正咬合起來,形成有效震懾。

  重慶市巴南區村民張某從2004年起就在畜禽禁養區經營生豬養殖場,未按相關規定處理禽畜糞污,長期將未經處理、含有重金屬的糞污通過無任何防滲漏措施的滲坑偷排至外面。經巴南區生態環境監測站監測,養殖場排放的糞污中的重金屬超標。今年6月15日,張某因排放含有重金屬污染物污染環境案,被追究刑事責任。

  重慶市公安局環境安全保衛總隊污染環境案件查處支隊支隊長梅黎向檢查組介紹的這起生豬養殖場污染環境案件,得到檢查組的認可:“對污染土壤行為依法實施嚴懲重罰,提高違法成本,才能形成有效震懾。”

  土壤污染防治工作離不開資金、技術等要素的保障,離不開各方面的支持和監督。今年全國人代會期間,代表圍繞土壤污染防治法實施和相關工作提出了11件議案建議,其中8件涉及資金保障,9件涉及技術支撐。土壤污染防治法對科技研發、成果轉化、推廣應用以及人才培養有明確規定,專設“保障和監督”一章,規定了財政、稅收、價格、金融等保障措施,以及人大監督、約談整改、現場檢查、監管執法、社會監督等監督措施。檢查組了解到,目前這些法定措施還沒有完全落實到位。比如,省級土壤污染防治基金尚未建立,稅收、金融方面尚未出臺細化落實舉措等。

  土壤污染防治法規定了污染者的法律責任,明確了政府及有關部門不依法履職的法律責任,強化了個人的法律責任,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員實行“雙罰制”,對民事責任、刑事責任作了銜接性規定。檢查組了解到,目前,部分地方政府、部門和企業主體責任有待進一步壓實。一些地方認為土壤污染存在隱蔽性,看不見、摸不著,不屬於當務之急的工作,不想幹;有的甚至對本地區土壤污染情況不掌握、不清楚,不會幹;有的對建設用地土壤修復項目公開相關情況和環境保護措施存在顧慮,造成群眾不必要的誤解和社會矛盾。

  土壤污染執法監管效率也有待進一步提高。江蘇等地相關部門反映,現場執法缺少具體指導性文件,執法規範性有待加強。基層司法機關反映,土壤污染案件立案難、起訴難、執行難,執法取證技術鑒定花費時間長、費用高,影響辦案效率。

  檢查組強調,要切實提高政治站位,嚴格落實法律責任。各地區各部門要深入貫徹習近平生態文明思想和黨中央決策部署,牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念,認真貫徹實施土壤污染防治法,依法推動打好凈土保衛戰。認真對照土壤污染防治法各項制度規定,嚴格落實領導責任、監管責任和工作責任,嚴格落實土壤污染防治目標責任制和考核評價制度。同時,要強化法律保障落實,提高法律實施效率,嚴厲打擊違法行為。加強土壤環境監管、監測和執法能力建設,重點充實基層一線執法人員,提高執法人員專業素質和執法水平。注重通過科技手段提高監管能力。建立多部門聯合執法機制,形成懲治污染土壤違法行為的強大合力。

  完善配套法律法規,有機銜接相關法律

  對法律制度進行細化規定、構建標準體系,是確保法律有效實施、加強執法司法的重要環節。土壤污染防治法明確要求國務院有關部門制定配套規定。按照立法法的要求,有關國家機關應當在一年內作出配套規定。目前,土壤污染防治法已經實施一年多了,配套法律法規尚不健全,與相關法律缺乏有機銜接。

  檢查組指出,土壤污染防治法規定的土壤污染責任人認定有關辦法尚未出臺,在土壤污染責任人不明確或存在爭議時,污染者擔責原則難以有效落實;法律規定應加強土壤污染防治標準體系建設,但農用地土壤污染風險評估標準體系尚未建立,農用地風險評估規範性、權威性不夠。此外,法律明確了建設用地準入管理的規定,目前土地管理法及實施條例、城鄉規劃法、建築法中有關規定還沒有與此銜接,與農藥管理條例與土壤污染防治法在有關處罰條款方面不一致;法律規定設區的市級以上地方人民政府應當編制土壤污染防治規劃,縣級以上的地方人民政府應當將土壤污染防治工作納入國民經濟和社會發展規劃、環境保護規劃,但目前各地普遍存在未編制土壤污染防治規劃或規劃編制不科學的問題,法律制度落實不到位。

  檢查中,不少部門和相關人士呼籲,土壤污染防治法的配套法律法規需進一步完善,與相關法律制度也應有機銜接。

  此次執法檢查委託的第三方評估專家組認為,目前在配套法規制度方面,主要圍繞土壤污染調查監測和名錄管理等重點考核任務開展工作,側重於規範和強化土壤污染防治從業機構和人員管理,但在土壤污染責任人不明確或者存在爭議時,土壤污染主體責任的認定方面,缺少實質性工作進展,國家和地方層面配套的責任認定和追究機制仍不健全。

  有專家提出,後期管理制度、建設用地準入管理制度、建設用地土壤污染風險管控和修復名錄更新制度、土壤污染責任人認定制度等,都需要國家相關部門進一步細化出臺政策規定。

  專家建議地方政府可以結合當地土壤污染狀況,制定相關的地方性法規規章實施方案,加強轄區內土壤污染防治。同時,地方政府在土壤污染防治中應當承擔更多的責任。比如,一旦土壤污染責任人不具備責任承擔能力時,應由地方政府先行處理,當土壤污染的修復工作完成後,地方政府再向最終責任人進行追償。

  就相關法律制度的銜接問題,有部門認為,建設用地開發利用是長流程管理,涉及建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證等規劃許可、選址、用地審批等,建議修訂城鄉規劃、土地管理等相關法律法規時,特別是正在修訂的《土地管理法實施條例》,增加土壤環境質量有關要求,設置明確的準入關口。

  也有專家提出,土壤污染防治法規定,“列入建設用地土壤污染風險管控和修復名錄的地塊,不得作為住宅、公共管理與公共服務用地”。該規定在我國土地管理法及實施條例、城鄉規劃法中缺乏銜接,且在我國建築法明確的申請領取施工許可證應當具備的條件中,缺少與土壤污染防治有關的規定。

  檢查組指出,國務院有關部門要儘快研究出臺土壤污染責任人認定辦法等法律中規定的配套法規制度,修改與法律不銜接的現行法規,使法律法規保持系統性、一致性。完善與生態環境損害賠償制度、公益訴訟制度方面的銜接機制;健全完善相關部門信息共享和協作機制;完善土壤環境監測技術規範,加強風險管控和修復標準體系建設。地方人大及政府要主動擔當盡責,加快推動地方立法,結合本地實際將法律制度落實落細。

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