民國時期的上海“廉租房”舊事

　　平民住所建成後，根據規定，“非棚戶居住者，不得租賃”

　　文/劉榮臻

　　平民住房的公共洗漱池

　　20世紀二三十年代的上海，曾經實施過平民住房救助實踐，先後興建了三處平民住所及四處平民村，約計一千八百餘套住房及學校、操場等相配套的公共設施。

　　這一民國版的上海“廉租房”建設最後走向了何方？

　　“鳥巢”興起

　　近代以來，隨著上海經濟的發展，上海城市人口不斷增長。據統計，1933年，上海以三百四十余萬人口位居全國城市第一，是國內人口第二大城市北平人口的兩倍多，及至1935年，上海人口已達三百七十余萬人。

　　人口增長也超過了住房建設。資料顯示，上海住房從1920年的61000間增至1934年的82000間，15年間增長了34%，而同時期上海人口卻增長了45%。

　　人口的增多使居住成為上海最棘手的問題之一，“凡食息于上海社會者，其收入之大部，皆耗于住；且以尺土寸金之故，即耗其收入之大部，而獨跼踀斗室，不能有舒適之生活，心身之苦，可謂甚矣。一般平民，且轉為上海之繁華所累，宛轉呻吟，無可告訴。而日常生活之罪成為問題者，則莫如住之一事矣。”生活在上海的多數平民，其家庭月收入以“十五元至二十元為最多，其次為十元左右”，而“能用於房金者，至多不能超過六分之一，即三元余；實則大多數之勞動家庭，其每月所付房租僅二元，最下者，且不足一元”。

　　為節省居住費用，更多的平民家庭選擇了較為“經濟”的居住方式——合租。里弄式住所是上海平民居住的主要選擇。這種住所最初是為單個家庭設計，每幢建築由幾十間或更多房間組成，每間房子每月租金為15元到40元不等。

　　為便於出租，房東對原有房屋進行分割改造。有人把此種住所“比作鳥巢……小小的一幢石庫門，裏面搭起了二層閣不算，把客堂一分為二不算，還把天花板拆掉改成為三層閣，再不算，連小小的曬臺也架起了些鉛皮作為一間，因之統計起來，一幢小小的石庫門，裏面可以分為，前樓、後樓、亭子間、前客堂、後客堂、二層閣、三層閣、曬臺、灶披間等九家。”

　　昔日的《時事新報》文章稱，“生活在這裡渾濁空氣下的人們……一到夏天，在發燒的空氣和臭蟲等夾攻下，那只有到馬路上去困水門汀了。至於一遇火宅，扶梯燒斷而只能成釜底遊魚者，那還在其次。”

乙種救助性住房

　　赤貧者的草棚

　　如果説租住“鳥巢”是上海次貧階層居住的選擇，那麼搭建草棚則是上海赤貧階層的無奈住宿抉擇。

　　近代以來，隨著上海工商業的發展及流動人口的增多，上海棚戶數日漸增多。資料顯示，1931年上海全市七區棚戶總數為20958戶，人口總數為113515口，其中勞工1100余戶，人力車夫5300余戶，農民660余戶，小販攤戶310余戶，捕魚種菜者200余戶，拾荒者1800余戶，其餘為雜業。

　　這些住戶多屬貧苦平民，生活艱困，如男性勞工每月平均收入為五至七元，加上妻子和孩子的勞動收入，家庭月入不超過10元。微薄的經濟收入，使得許多平民不得不因陋就簡，他們用竹竿支撐，泥草席作墻壁，屋頂覆蓋些稻草，私自建造一個室內面積狹窄、沒有地板、沒有窗戶，有的甚至連門都沒有的茅草屋。

　　棚戶居民生活的酸辛與痛楚，曾有一篇關於草棚的考察記錄，文中寫道：

　　“草棚築在兩旁，用幾根毛竹架成柱和梁，屋頂上蓋著稻草，用蘆席圍成墻壁，考究些的涂上一層白灰。草棚的門很矮，進去時常要彎下腰，屋子裏很黑，光線找不到路進去，屋裏擺著連舊貨攤都找不出的奇形的桌子，破凳子，疊在桌子上的粗碗，木板床，有的就用稻草鋪在地上當床，床旁有馬桶，男和女雜處，軋腳的奶奶和拖鼻涕的孩子，蓬頭的姑娘，都塞滿在一間。這一帶草棚裏都養豬，那些豬就養在床底下，小孩們在豬糞裏玩，在屋旁臭的尿糞的泥地裏玩。”

　　擁擠、污穢、貧窮、臭氣等不衛生、不“文明”現象充斥著上海平民居住區。如何治愈“東方巴黎”的這些瘡疤，成為20世紀二三十年代上海市政府努力解決的問題。

平民住房的大會堂

　　早期修建了780多間房

　　1928年5月3日，因浦東草泥塘船戶失火，焚燬附近草棚五百餘家，致使“千數百人無以棲息”。為解決此困境，政府制訂了建築平民住所的計劃，但因經費籌措困難，未能及時推進。

　　同年10月5日，因閘北長春路草棚失火，延燒草棚一百九十余家，再次釀成災民“無以棲息，慘不忍睹”之狀。念及棚戶住戶生計，1928年10月8日，上海市政府經第九十次市政會議議決，擬定興建平民住所，並組建了“籌建平民住所委員會”（1930年7月改為平民住所委員會），指派參事徐佩璜為主席。

　　這個委員會直屬於市政府，在市長直接領導下，由各局推派委員一人組成，其主要職責包括：負責調查市內平民居住狀況、調查市內草棚分佈情形及應行取締、籌款建築平民住所、平民住所設計、勘定建築地點、工程實施之監督、獎勵市民興築平民住所、平民住所之管理等事項。

　　上海市平民住所委員會成立後，遂著手勘定建築地點，後由市土地局出面，租用閘北全家庵路八畝六分五厘五毫民地，作為第一平民住所建築用地，租期十年。

　　平民住所建築圖樣由工務局擬具，最初制定出甲、乙、丙、丁四種圖樣，甲種較優，供職工住房使用，乙種次之，丙丁兩種專供棚戶需求。

　　為保證住所施工品質，市工務局擬訂了具體的施工細則，並通過公開招商投標興建。工程由市庫撥款，歷時三個月，于1929年8月12日竣工，共建有丙種住所九十間，丁種住所四間。

　　此外，還建有大會堂、電燈、自流井、閱報室、民眾學校、公廁等公共設施。住所內建築房屋較為規整，一座座排列成行，地面水泥鋪設，墻壁用磚砌成，屋頂瓦片覆蓋，相較草棚，新屋堅固防火。

　　第一平民住所建成後，鋻於“凡遷入各居民，不特于身體精神，感受利益，且于日常生計，時獲管理者指導，亦大有進步，中外人士，鹹稱良善”，以及市黨部及新華藝術大學等單位紛紛要求取締該住所附近一帶草棚之故，上海市政府向市銀行借貸，開始第二及第三平民住所的興建。

　　第二平民住所位於滬南斜土路，佔地二十三畝九分九厘八毫，租于滬杭甬鐵路管理局及顧坤祥、顧金泉等八業主，租期為十三年至十五年不等。

　　該住所由三森建築公司得標承建。1930年2月開建，翌年3月完工，共建有丙種房屋四百間，大會堂一所，並建有民眾學校、公共浴室、養病室、娛樂館、閱報室等設施。

　　1931年7月，第三平民住所由王潤記營造廠投標開工興建，于同年11月底竣工；住所位於交通路譚家宅，佔地十五畝五分四厘三毫，仍係租地興建，共建有丙種住所二百九十間，大會堂一所，以及學校、洗衣處、會客室、閱報室等公共設施。

　　第三平民住所建成後，政府計劃籌建第四平民住所，但因一·二八抗戰爆發而終止。

　　1929年5月至1931年11月，是上海市政府平民住房救助的早期實踐階段，期間共建成三處平民住所，約780多間房屋，為不少平民提供了較好的可供居住的場所。

　　四處平民村

　　1935年，上海市政府基於本市貧民甚眾、生活窘迫，為“救濟貧民居住，改善環境，整飭市容起見”，擬在市區內就棚戶集中及臨近工廠地段，添建平民住所多處，以供一般平民租住。

　　為此，市政府成立了平民福利事業管理委員會（以下簡稱平管會），負責辦理事業預決算的編制、事業的計劃及執行、事業的任用人員及財務收支、事業其他事項等。

　　這一舉措，再次開啟了上海平民住房救助的實踐活動，即平民村的營建。

　　平管會成立後，其下設的建築設計組對平民村建築地點、基地徵收費用、圖紙測繪、租金收取等內容進行規劃設計，並起草相關方案，提交平管會議決。方案通過後，由市政府委任土地局、工務局具體辦理。

　　平民村通過徵地、招標的方式興建，其建設經費由市政府向滬西電力股份有限公司借貸（六厘之利息）。

　　1935年7、8月份，中山路、普善路、其美路、大木橋路平民村相繼開工興建，同年10、11月份建成。

　　四處平民村佔地總面積為10.9萬餘平方米，共建造甲種住房982間，乙種住房44間，男女單身宿舍8間，及課室、禮堂、診療所、閱報室、村務處、兒童遊戲場、運動場、合作社、民眾茶園、垃圾箱等多處公共設施。

　　其中，甲種住房為建有閣樓的二層建築物，一層為居室、洗盥室、廚房，二層閣樓為臥室；乙種住房無閣樓，但仍配有臥室、居室、洗盥室、廚房四室。甲乙兩種房屋均用磚瓦建築，水泥地面，以六幢為一組，每兩組為一排。

　　平民村的營建，進一步推動了近代上海住房救助事業的發展，寬敞舒適、乾淨整潔、功能各異的套房式住宅揭開了近代上海住房救助的新時代。

　　從住房救助事業發展的遠景看，徵地興建要遠比租地建築更具可取性，但建築費用的借貸及建築用地的“租”、“徵”，均無形中增加了平民住房的建造成本。在政府財政缺位的情況下，平民住房高昂的建造成本最終又以高租金的形式轉嫁給租戶，致使租金收取逾越了棚戶的經濟承載能力。

舊上海街景

　　實現從“傳統人”到“現代人”的轉變

　　在平民住房救助實踐中，市政府不僅予以受助者居住層面的關照，而且開展了對平民住房住戶生計、衛生、家庭、團體生活等層面的教育與訓導，希望受助者能實現從“傳統人”到“現代人”的轉變。

　　平民住所建成後，根據規定，“非棚戶居住者，不得租賃”，而棚戶居民多為“內地土著受天災饑饉及其他人事上不幸之遭遇，無以為生轉徙來滬，以謀生活”者，且多從事小工、拉車、小販等各種勞苦工作。因此，平民住所居民多以生活貧困者與僅能維持生活者為主，二者住戶佔平民住所總住戶的93.6%。居民成分龐雜、良莠不齊，上海市政府如何加強對各住所治理就顯得非常迫切和必要。

　　為此，上海市政府制定了《平民住所管理計劃大綱草案》，從社區居民的團體生活、家事訓練、生計訓練、休閒訓練、社交訓練等方面突出了對受助“人”的全面治理。

　　在這些“廉租房”社區，市政府從綠化社區環境入手，完善公共設施。

　　比如，為改善居民生活環境，平民社區四週及公共道路兩旁種植冬青、榆樹、法國梧桐、楓楊、桃樹、李樹、扁柏等樹木，如第二平民住所種植各類樹木3950余株，並設有公園，以使居民“獲得欣賞園藝之機會，以養成審美之觀念”。

　　為提倡正當娛樂，增進居民身體健康，社區內設有兒童遊戲場、籃球場、鞦韆架等體育設施，供居民休閒娛樂，健身練體，每日傍晚娛樂鍛鍊者約有四十余人。

　　此外，社區內還設有太平桶，以備消防之用。

　　強化教育，培育新民，也是治理目的之一。籌建平民住所，其目的不僅僅是“拯救一般無家可歸的平民予以經濟合用的住所”，更重要的是“設法使缺乏生活常識常能之平民，藉教育的力量，以改善其生活，灌輸其知識，增加其生産能力，涵養其德性，俾為國家有用人才，成一建設分子。”

　　為此，上海市政府制定了較為週密的平民教育計劃，授以住所居民國語、黨義、習字、常識、珠算、音樂等方面的知識，以及開展了住所居民秩序、禮貌、整潔、健康、守時、誠實、節儉、合群、愛國、革命、服務等意識形態方面的訓導，以使居民成為國民政府要求的理想國民。

　　為提高住所居民教育的實效性，平民社區採取了演講、交誼、談話等形式多樣、內容豐富的教育方式，寓教于樂。如1931年5月10日，平民住所舉行了婦女交誼會，請人演講家庭改良問題，並配有衛生新劇，會後贈送巾皂等物，以資鼓勵住民關注環境衛生。

　　在平民住所衛生的清潔中，住所之公共衛生均由管理員指導住所居民掃除，並對室內外衛生進行不定期的督導檢查。

　　1931年8月2日，有記者對第一平民住所實地考察時發現，住所內“綠樹扶疏，碧草滿地”，“頗為整潔”，“竟未見一病人，亦未聞一哭聲，且豆棚瓜架之下，有一人手持新聞紙閱讀”。

　　另外，在解決就業方面，也有相關舉措。平民住所入住後，針對大量無業居民，上海市社會局通過職業介紹來設法幫助其實現就業，如1930年及1931年共為第一平民住所48人介紹了工作，其中清道夫2人，路工4人，棉花廠8人，挑水工34人。

　　無業居民工作的解決不僅增加了其經濟收入，提高了其抗風險能力，而且使住所內的“荒嬉怠惰者”得以減少。

　　難以回避的治理問題

　　調解居民糾紛，化解居民矛盾，是平民社區治理過程中難以回避的現實問題。

　　為減少居民糾紛，實現人與人之間的融洽相處，平民住所開展了對住所居民進行“團體生活”“社交”“家事”等方面的教育及訓導，培養其融入團體生活、敬老愛幼、造成和睦家庭的良好品德。

　　在對住所居民教育訓導的同時，各住所管理員還積極介入各種矛盾糾紛的化解，最終緩解了居民內部的矛盾，並使矛盾糾紛爆發的次數逐漸減少。1929年8月至12月，由於住所居民對新環境的陌生及鄰裡間缺乏互信，住民間的矛盾糾紛明顯增多，入住初期鄰裡糾紛最多，共調解糾紛47起，佔所有調解糾紛總數的64%。此後，隨著社區管理者對居民的訓導，矛盾糾紛次數逐年減少。

　　從實踐看，管理者已不再是對平民住房的簡單看守，也不是單純履行租金收取的職責，而是一位身兼多職的服務者。

　　然而，上海平民住所的治理也出現了一些問題。

　　平民住所住戶絕大多數源於棚戶，其收入低，時常無力付租，因此住戶欠租私逃現象時有發生，如第二平民住所住戶杜老三，沂州人，職業小販，欠租13個月，共32.5角，夜間私逃，住所住戶的逃遷不利於社區治理穩定深入開展。

　　此外，管理員濫用職權、營私舞弊。1933年5月平民住所總管理員王振常被住所居民先後以貪污瀆職、營私舞弊、濫用職權、壓迫平民等情，呈控于檢察院，後由院派員調查，確認王振常實屬違法瀆職，決定依法提起彈劾。