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服務業市場全面開放需加快監管變革

2019-05-15 09:10:58  來源:經濟參考報  編輯:韓東林   責編:韓東林

  以公平有效的競爭政策激發市場活力。目前,服務業領域的民營經濟佔比偏低、市場活力不足。為此,迫切需要強化競爭政策的基礎性作用以擴大民營經濟在服務業領域的比重,從而激發服務業市場活力,提高效率。

  把營造公平競爭的市場環境作為市場監管變革的重要目標。服務業市場走向全面開放的過程中,在縮減負面清單的同時,要通過市場監管變革,使得各類企業主體、創新主體通過強化競爭提高產品和服務質量,通過強化競爭激發企業家精神和創新活力。

  當前,我國進入了以金融、電信、文化、教育、醫療健康等為重點的服務業開放新階段。適應擴大開放大趨勢,中央要求海南探索建設自由貿易港要以旅遊業、現代服務業和高新技術產業為主導產業,在服務業全面開放方面走在全國前列。在這個特定背景下,適應服務業走向全面開放的新趨勢,推動市場監管變革,既是海南制度創新的重大任務,也是我國市場監管變革的重大課題。

  服務業市場走向全面開放的背景下,監管缺失是不是市場監管面臨的突出矛盾?

  進入發展新階段,釋放服務型消費需求的巨大內需潛力直接依賴於服務業市場監管的有效性,推進以服務業為重點的開放進程也與市場監管的能力水平直接相關。適應服務業市場開放的現實需求,推進監管變革的現實性、迫切性全面凸顯。

  監管體系建設滯後於服務業新業態新模式的發展進程。近幾年,我國的市場監管改革從“管理”到“治理”的轉變取得明顯成效。但客觀講,市場監管的改革仍處在探索起步階段,無論是體制改革還是標準與能力建設,都在一定程度上滯後於市場化改革與經濟轉型進程。尤其是與新經濟快速發展的勢頭相比,現行的市場監管仍存在著“監管盲區”、監管缺位及某些監管過度等問題。適應服務業市場開放與新經濟發展的大趨勢,監管變革既要規範化,以實現公平競爭和防範風險;也要避免用“舊制度管理新經濟”,以適應于全面深化改革開放與創新發展的新需求。

  市場監管的主要對象要由商品為主向服務為主過渡。例如,2017年我國取消了養老護理員、家政服務員、保健按摩師等國家職業資格證書鑒定。但某些監管標準的缺失使市場監管難以到位,由此出現某些全社會關注的突出問題。再如,在電商平臺不斷做大的背景下,市場份額是不是界定新經濟壟斷的重要指標?如何判定壟斷和不正當競爭?在服務業市場走向全面開放,服務型經濟以及服務型消費快速增長的背景下,市場監管的轉型與變革都面臨著諸多需要解決的突出問題。

  儘快提升監管的國際化水平。當前,以擴大服務業對外開放倒逼國內服務業企業轉型升級,倒逼監管變革已成為一個大趨勢。問題在於,服務業監管標準、行業標準未能與國際接軌,甚至在食品藥品與部分商務服務領域低於國際標準。數據顯示,目前我國在食品領域的強制性標準佔國家標準總量的30%;食品領域採用或等同採用歐盟、日本、美國標準的比例僅為16%。雖然近幾年我國在食品安全方面採取若干舉措,並取得一定成效。但是,總體來看,食品安全與全社會的要求、與嚴格的國際標準仍有明顯差距。適應全社會日益增加的醫療健康需求,需要儘快形成國家服務業監管標準體系,並率先在海南等地引入國際先進的食藥安全管理標準,以在倒逼企業轉型的同時,提升市場監管的國際化水平。

  服務業市場走向全面開放的背景下,強化競爭的基礎性作用是不是監管變革的主要目標?

  競爭政策以“競爭中性”為基本原則,主要任務是反不正當競爭、反壟斷、競爭審查等。強化競爭政策的基礎性作用,既是深化市場化改革的重大任務,又是監管變革的主要目標。當前,我國服務業走向全面開放,對強化競爭政策的基礎性作用提出迫切需求。

  把反壟斷,尤其是行政壟斷作為市場監管變革的重大舉措。從我國的情況看,強化競爭政策重在反行政性壟斷。目前,我國製造業領域基本上實現市場化,但在服務業領域仍面臨著市場壟斷與行政壟斷的突出問題。至今為止,服務業領域的行政壟斷尚沒有納入到反壟斷的範圍。按照《反壟斷法》第五十一條規定,反壟斷執法機構對於行政壟斷行為只具有建議權,而沒有直接認定其違法並予以處罰的權力。適應我國經濟轉型與擴大開放的現實需求,建議儘快修訂《反壟斷法》,將競爭政策以及相應的公平競爭審查制度納入到《反壟斷法》;細化《反壟斷法》中關於反行政壟斷的實施細則,根據不同行業的特點形成不同的反行政壟斷措施;系統清理、修改、廢除各類導致行政壟斷的規章制度。

  以公平有效的競爭政策激發市場活力。目前,服務業領域的民營經濟佔比偏低、市場活力不足,由此造成服務業市場“有需求、缺供給”的突出矛盾。例如,2017年,我國服務業領域民營經濟佔比為50%左右;民間投資佔比普遍低於40%,其中教育、交通、公共管理等部門低於15%。為此,迫切需要強化競爭政策的基礎性作用以擴大民營經濟在服務業領域的比重,從而激發服務業市場活力,提高效率。

  把營造公平競爭的市場環境作為市場監管變革的重要目標。過去幾年,我國堅持對新經濟實行“包容審慎”監管,在保證總體安全情況下實現了數字經濟的快速發展,並帶動傳統產業轉型升級。下一步服務業市場走向全面開放的過程中,在縮減負面清單的同時,要通過市場監管變革,使得各類企業主體、創新主體通過強化競爭提高產品和服務質量,通過強化競爭激發企業家精神和創新活力。

  服務業市場走向全面開放背景下,深化監管體制改革是否是監管變革的關鍵所在?

  在新一輪監管體制改革相繼落地的基礎上,如何以處理好綜合監管與專業監管為重點,形成統一高效的綜合市場監管與專業科學的專業監管的協調配合,成為新階段監管變革的關鍵所在。

  以建立統一的市場監管協調機構為重點理順綜合監管與專業監管的關係。從初步的實踐看,綜合性的市場監管與專業性的部門監管還難以統籌協調,難以形成合力。以近期出現的博鰲樂城假疫苗事件為例,醫藥領域的監管需要綜合的市場監管部門與專業監管部門的有效配合。沒有這種協調配合,有些問題是難以及時發現和解決的。建議海南省級政府層面建立統一權威的市場監管協調機構,統籌監管資源,提升市場監管,尤其是特殊服務業領域監管的有效性。同時,依託互聯網、大數據技術,打造全國統一的市場監管與藥品監管大數據平臺,實現部門間信息共建共享。

  以明確職責權限為重點理順省級與省以下監管體制。以藥品監管為例,《國務院機構改革方案》規定,“市場監管實行分級管理,藥品監管機構只設到省一級,藥品經營銷售等行為的監管,由市縣市場監管部門統一承擔”。從現實情況看,市縣難以有效履行藥品監管職能。這就需要儘快理順省級以下的藥品監管機構職能。這裡,提出兩種方案建議:其一,明確各級政府市場監管機構的事權和責權劃分,尤其是要明確省級與省級以下市場監管機構的職權分配。例如,對高風險類食品藥品的監管權責保留在省市場監管局,並在省級層面制定監管細則。其二,實行省級市場監管的垂直管理。海南是一個小省,探索建立自由港,需要也有條件在這方面先行先試。

  要強化監管隊伍的能力建設。我國經濟轉型尤其是服務業市場走向全面開放,對市場監管隊伍及其監管能力建設提出較高要求。建議將海南作為全國市場監管隊伍能力建設的試點,可考慮試行公務員職務與職級並行、職級與待遇挂鉤制度,突出職級在確定幹部工資、福利等方面的作用;探索建立政務官和事務官的兩套管理制度;探索監管部門預算管理新模式,下放人事管理權,在預算約束的前提下允許監管部門自主聘任監管技術人才。

  (作者係中國<海南>改革發展研究院院長)

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