中國旅遊報訊：伴隨著中國改革開放的前進步伐、法制建設的發展進程，我國旅遊法制建設為中國旅遊業的可持續、健康發展保駕護航，歷經起步探索、發展轉軌、積蓄突破、不斷完善四個階段。形成了具有中國特色的旅遊法制建設的特點：各級高度重視、著手早，與旅遊業的發展相伴相隨；有明確清晰的立法思路和指導思想，從《中國旅遊業發展“十五”計劃》到《“十三五”旅遊業發展規劃》，立法戰略契合中國國情，立法戰術有效可行；起點高，立法技術上注重吸收旅遊業發達國家立法經驗，立法內容注意從中國的實際出發，較好地實現了向市場經濟的轉軌；經過40年的不懈努力，初步構建起以《中華人民共和國旅遊法》為引領，旅遊行政法規、部門規章、地方法規、地方部門規章相配套的旅遊法制體系，為旅遊業的可持續健康發展提供了保障、奠定了基礎。
一、起步探索（1978-1989）
我國的旅遊法制建設最早可以追溯至1950年11月中央人民政府政務院批准、公安部頒布實施的《外國僑民出境暫行辦法》《外國僑民旅行暫行辦法》，步入正軌卻始於1978年改革開放。黨的十一屆三中全會以後，旅遊業面臨著前所未有的發展機遇，經歷了從外交事業向經濟産業的轉變。1979年鄧小平發出“旅遊事業大有文章可做，要突出地搞，加快地搞”的倡導，1986年國務院將旅遊業納入國民經濟與社會發展計劃，正式確立了其國民經濟地位。旅遊業一系列的轉變、發展推動著法制建設的摸索起步。與我國法制建設同步，此時立法形式多以旅遊規章、規範性文件為主，立法位階低，且圍繞著旅遊業發展初級階段亟需解決的問題展開，諸如旅遊價格的確定、外彙報價結算等；立法內容則涉及對旅行社、旅遊涉外飯店、導遊人員、旅遊價格、企業財務管理等基本環節和重大問題的立法規範。
1982年3月，我國首次提出制定旅遊法。當時的國家旅遊局專門成立了起草領導和工作小組研究起草旅遊法，1985年7月提交國務院常務會議討論，並於1988年列入了第七屆全國人大常委會立法規劃和國務院立法計劃。鋻於中國旅遊業面臨大發展的局面，當時的主要任務是加強旅遊基礎設施建設，改善服務條件，提高服務品質，國務院常務會議提出，發展中有什麼問題，可以有針對性地制定一些管理辦法，認為制定旅遊法的條件尚不成熟。
1982年當時的國家旅遊局著手起草《旅行社管理暫行條例》；1985年5月11日條例由國務院頒布並於同日生效，這是改革開放後第一部旅遊行政法規，標誌著旅遊行業進入法制化軌道。該法規把全國分散在不同系統、歸口不同管理部門的旅行社，納入旅遊行政管理部門的行業管理軌道，規定了各類旅行社業務活動行為準則，是調整旅行社業務中各方關係的法律規範。1987年12月1日《導遊人員管理暫行規定》的出臺，加強了對導遊人員的管理和規範。隨之也出臺了系列的旅遊規章與規範性文件，諸如《中國國際旅遊價格管理暫行條例》（1985.12.5）、《關於嚴格禁止在旅遊業務中私自收受回扣和收取小費的規定》（1987.8.17）、《中華人民共和國評定旅遊涉外飯店星級的規定》（1988.8.22）、《關於制止削價競銷的通知》（1989.9.30）、《關於旅遊涉外飯店加收服務費的若干規定》（1989.9.30）、《旅遊外匯管理暫行辦法》（1989.12.14）、《國營旅遊企業財務管理若干問題的暫行規定》（1988.3.15）等，對正在起步的旅遊業發展起到了規範、引導作用。
與此同時，國務院和旅遊部門機構改革也在逐步推進。自1979年開始，國務院先後三次成立旅遊發展綜合協調機構，先後由耿飚、陳慕華、谷牧、吳學謙同志擔任主要領導，負責研究制定旅遊業發展的大政方針，規劃重大旅遊資源的開發利用和其他旅遊工作，這為旅遊法確立的綜合協調機制提供了立法實踐。1964年12月國務院直屬機構中國旅行遊覽事業管理局正式掛牌辦公，1982年8月更名為中華人民共和國國家旅遊局，1985年國務院旅遊行政部門設立旅遊法制工作機構；1986年1月中國旅遊協會正式成立。1986年3月國務院旅遊協調小組成立，標誌著我國旅遊業進入了新的發展階段。1988年5月撤銷協調小組並成立了國家旅遊事業委員會。1988年11月，根據國家機構編制委員會審議、批准的國家旅遊局“三定”方案，國家旅遊局政策法規司正式成立。在國務院和旅遊主管部門的領導下,我國旅遊法制建設經歷了從無到有的探索到步入正軌的發展歷程。
二、發展轉軌（1990-2002）
這個階段，我國旅遊業處於由計劃經濟向市場經濟轉軌的産業化進程，橫跨“八五”“九五”兩個時期。1993年《關於積極發展國內旅遊業的意見》對國內旅遊工作提出了“搞活市場、正確領導、加強管理、提高品質”的指導方針，拉開了國內旅遊發展的帷幕。1998年12月，中央經濟工作會議第一次將旅遊業確定為國民經濟新的增長點，旅遊産業基礎夯實、得到穩步發展。與此同時，20世紀90年代《裏約環境與發展宣言》《可持續旅遊發展憲章》《可持續旅遊發展行動計劃》等國際性文件發佈，2001年我國正式加入世界貿易組織（WTO）等，都對旅遊業發展、旅遊法制建設提出了新的挑戰和要求。隨著我國向建立社會主義市場經濟體制的轉軌，市場經濟就是法制經濟逐漸成為人們的共識，法制建設受到高度關注。此時期的旅遊立法呈現出出臺單項法規和地方旅遊立法異軍突起的特點；立法範圍涉及旅行社、導遊、飯店、旅遊規劃、旅遊執法、假日旅遊等，規範內容從旅遊企業的具體經營問題到市場秩序管理問題，諸如規範市場準入、市場秩序、經營規則、旅遊者合法權益保護等方面。
1990年3月，我國第二次啟動旅遊立法工作，1993年，《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》拉開了經濟體制轉軌的帷幕，旅遊立法工作擱置。
1996年10月、1999年10月國務院先後頒布《旅行社管理條例》（國務院第205號令）、《導遊人員管理條例》（國務院第263號令）；2002年5月公佈《中國公民出國旅遊管理辦法》（國務院令第354號）。三部行政法規的出臺，標誌著我國形成了較為完善的旅行社法制管理體系，旅遊管理手段和管理方式實現了從行政管理向法制管理的轉變。同時，在以地方旅遊法規為基礎、部門規章為先導、國務院制定的行政法規為重點、制定旅遊法為目標的立法指導思想指引下，地方旅遊法制建設取得了重大突破，立法效力層次明顯高於國家旅遊立法，內容涉及旅遊法律關係的多個方面。1995年8月海南省人大常委會頒布的《海南省旅遊管理條例》成為我國第一部省級旅遊地方法規，自此地方法制建設在1998、1999年出現立法高峰，後又進入了一個修訂和制定新條例的黃金期。截至2002年12月，共有27個省（自治區、直轄市）和9個較大城市頒布了自己的旅遊法規，其中4個省（自治區、直轄市）已經完成了修訂或重新制定工作。
此階段法制建設內容主要體現為旅遊規劃、旅遊執法與假日旅遊三方面。1999年3月原國家旅遊局發佈《旅遊發展規劃管理暫行辦法》，2000年10月又以12號令形式發佈了《旅遊發展規劃管理辦法》，以部門規章的形式對原有一些行之有效的原則和方法進行了確定和鞏固，對全國旅遊規劃工作起到了引導和規範作用。原國家旅遊局于1999年在全行業逐步推廣旅遊行政執法工作，2000年國家旅遊局監管司和質監所合併，一套人馬、兩塊牌子，進一步加強了旅遊執法工作和旅遊執法隊伍建設。2001年為國務院確定的“旅遊市場秩序整頓年”，對“導遊私拿回扣”“出國旅遊市場秩序”兩項內容進行了重點整頓。1999年9月國務院在修訂1949年休假辦法基礎上，發佈了《全國年節及紀念日放假辦法》，規定春節、勞動節、國慶節假期通過調休兩個雙週日的形式將假期由3天變為7天形成“黃金周”，此舉極大地刺激了旅遊需求、培養了中國公民的消費習慣，初步形成了以旅遊消費為主的“假日經濟”。2000年國務院辦公廳轉發了原國家旅遊局、原國家計委等9部門《關於進一步發展假日旅遊的意見》，成立了“全國假日旅遊部際協調會議”，為假日旅遊市場走向規範奠定了長遠發展的堅實基礎。
旅遊法的缺位已經不能適合旅遊業蒸蒸日上的發展趨勢，制定旅遊法的呼聲越來越高。八屆全國人大以來，人大代表多次提出議案、建議，要求加快制定旅遊法，社會上要求制定旅遊法的呼聲也不斷提高。2000年全國人大九屆三次會議上，人大代表提出的旅遊議案數量首次進入前10名；2001年全國人大九屆四次會議上，提案加快旅遊業立法的人數194名，佔全國人大代表總數的十分之一，人數達歷史之最。
三、積蓄突破（2003-2013）
2009年國務院《加快發展旅遊業的意見》（國發41號）提出“把旅遊業培育成為國民經濟的戰略性支柱産業和人民群眾更加滿意的現代服務業”，成為我國旅遊業轉型升級的重要標誌；所提出的抓緊旅遊綜合立法，加快制定旅遊市場監管、資源保護、從業規範等專項法規，不斷完善相關法律法規等措施，為推動旅遊法的立法工作奠定了良好的基礎。與此同時，以旅行社為核心的旅遊法規體系已不能滿足社會發展的需求，社會各界對制定旅遊法的呼聲日益高漲。
為適應旅遊業的發展，2005年8月原國家旅遊局黨組在向時任副總理吳儀彙報工作時，提出修訂《旅行社管理條例》《導遊人員管理條例》《中國公民出國旅遊管理辦法》得到贊同，2006年旅遊法規修訂工作全面展開。同年在北京、珠海召開了《旅行社管理條例》修訂座談會，2008年《旅行社條例（草案）》上報國務院並待常務會議審議，2009年5月1日《旅行社條例》（國務院第550號令）正式實施。2007年著手《導遊人員管理條例》《中國公民出國旅遊管理辦法》的修訂工作，並配合國務院法制辦在國內外開展調研。此時期還制定了《旅遊景區品質等級評定管理辦法》（國家旅遊局令第23號）、《導遊人員等級考核評定辦法》（國家旅遊局令第22號）、《大陸居民赴台灣地區旅遊管理辦法》（國家旅遊局、公安部、國務院台灣事務辦公室令第26號）、《國家旅遊局行政許可實施暫行辦法》（國家旅遊局令第27號）等部門規章。湖北、雲南、安徽、遼寧、山東等地方法規進行了修訂，山西、甘肅、四川、杭州、重慶等地也制定了地方法規。
為進一步深化全國旅遊系統法制宣傳教育，原國家旅遊局制定了《全國旅遊系統開展法制宣傳教育的第五個五年規劃》，即“五五”普法規劃。它的實施提高了旅遊系統依法管理和服務社會的水準，為旅遊業發展創造了良好的法治環境。同時，逐步梳理、審核行政許可項目，2004年保留審批項目導遊證核準、國際國內旅行社審批、旅遊發展規劃審批等14項，取消旅行社經理資格認證等7項，旅遊飯店星級評定核準等7項改變了管理方式，旅行社組織中國公民自費出國旅遊人數核準等7項不作為審批項目上報。2007年原國家旅遊局規章清理工作完成，《旅遊發展規劃管理辦法》等12件規章繼續有效、予以保留；《旅行社品質保證金暫行規定》等14件規章部分條款與現行法律、行政法規不一致，予以修改；《旅遊投訴暫行規定》等3件規章的主要內容與現行法律、行政法規相抵觸或審批項目已被取消，對其作廢止處理。
經過多年的立法積蓄，旅遊立法工作取得突破性進展。2009年10月全國人大財經委報請全國人大常委會同意起草《中華人民共和國旅遊法》，起草工作再次啟動。同年12月在全國人大財經委牽頭組織下，原國家旅遊局、國家發改委等23部門聯合成立旅遊法起草小組，並先後形成三個階段性草案文本和數十個修改稿。2012年8月、12月分別報請十一屆全國人大常委會第二十八次會議對《旅遊法(草案)》進行了首次、二次審議。2013年4月十二屆全國人大常委會第二次會議以“150票贊成,5票棄權”的結果通過本屆人大第一部法律《中華人民共和國旅遊法》，同年10月1日起實施。
圍繞旅遊法的出臺，原國家旅遊局全面部署該法的貫徹落實，認真組織學習培訓，廣泛開展社會宣傳，依法推進配套制度建設。推動將《中國公民出國旅遊管理辦法》列入國務院2013年立法計劃，出臺《旅遊行政處罰辦法》《旅遊行政處罰文書示範文本》《關於統一規範旅遊質監執法標誌的通知》等，進一步強化和規範旅遊行政執法。
四、不斷完善（2014-）
這個階段的特點是全面貫徹、落實旅遊法，加快與旅遊法配套的制度建設，推動各地修訂地方旅遊條例和現行法規，全面完善旅遊法體系、全面推進依法治旅。
十二屆全國人大常委會在旅遊法實施一週年即進行旅遊法落實和執法檢查工作。為積極配合該項工作，印發了《國家旅遊局辦公室關於深入貫徹實施旅遊法迎接全國人大常委會旅遊法執法檢查的通知》(旅發辦[2014]65號)，制定了《國家旅遊局配合全國人大常委會旅遊法執法檢查工作思路》和工作方案。並按照執法檢查報告要求和審議意見改進工作。與此同時，進一步推動旅遊法的宣傳貫徹，推進旅遊法有關制度的落實。印發了《國家旅遊局辦公室關於印發<旅遊法>配套制度建設工作調整情況》，對原國家旅遊局旅遊法配套制度建設計劃進行了調整，修訂《中國公民出國旅遊管理辦法》，形成《出境旅遊條例》（修訂草案送審稿），對制定《旅遊公共服務條例》的可行性進行前期研究。加強旅遊法實施的交流合作。積極推進依法行政工作，加強旅遊行政審批制度改革。
2016年12月出臺的《“十三五”旅遊業發展規劃》首次被列入國家重點專項規劃，旅遊業已經全面融入國家戰略體系，戰略性支柱産業基本形成，旅遊現代治理體系初步建立。旅遊法的頒布實施是我國旅遊業和旅遊法制發展進程中的里程碑，形成了以旅遊法為核心、政策法規和地方條例為支撐的法律政策體系，標誌著我國旅遊法制建設邁入全面發展的新時期。在旅遊發展模式向全域旅遊轉變的背景下，此時期的法制建設以“十二五”“十三五”旅遊發展規劃為指導思想，重在完善法規體系、規範市場秩序、加強旅遊綜合執法，依法治旅、依法促旅。
為適應旅遊業發展新要求，2016年11月對旅遊法進行了第一次修訂，同時《旅行社條例》及《實施細則》《大陸居民赴台灣地區旅遊管理辦法》也隨之修訂，廢止了《導遊人員管理實施辦法》《旅遊景區品質等級評定管理辦法》《出境旅遊領隊人員管理辦法》，並出臺《旅遊安全管理辦法》（國家旅遊局第41號令）、《導遊管理辦法》（國家旅遊局第44號令）、《旅遊行政許可辦法》（國家旅遊局第46號令）三大部門規章。
“十三五”期間，旅遊法制建設應繼續完善旅遊安全監管、發展規劃、宣傳推廣、公共服務等方面的法規體系，積極參與旅遊國際規則的研究制定，推動重點地區開展旅遊立法試點，健全地方旅遊法規體系。同時，加強旅遊執法隊伍建設，加大旅遊執法檢查力度，推進依法行政、嚴格執法。（作者單位：北京第二外國語學院 北京經濟管理職業學院 韓玉靈 王業娜）
