濟源市積極探索全域産城融合、城鄉一體化發展新路徑

　　濟源市容市貌鳥瞰圖

　　産城融合示範區是指依託現有産業園區，在促進産業集聚、加快産業發展的同時，按照産城融合發展的理念，加快産業園區從單一的生産型園區經濟向綜合型城市經濟轉型的城市綜合功能區。

　　2017年3月31日，國家發展改革委以發改地區〔2017〕593號文函覆我省同意濟源市建設國家産城融合示範區，6月7日，省政府以豫政〔2017〕20號文印發了《濟源國家産城融合示範區總體方案》（以下簡稱《方案》）。濟源國家産城融合示範區是國家同意建設的第一個全域産城融合示範區，對於全國同類中小城市探索在全域推進産城融合和城鄉一體發展新機制新路徑、加快建設現代化精品城市具有重要意義。為全面理解《方案》編制背景、總體要求和重點任務，推動《方案》組織實施，現就有關重大問題進行解讀。

　　一、《方案》出臺的背景和意義

　　開展産城融合示範區建設是主動適應經濟發展新常態，順應國際國內産業發展和新型城鎮化發展新趨勢，深入實施國家區域發展總體戰略、主體功能區戰略和新型城鎮化戰略，推動産業結構調整、促進區域協同協調發展的重要舉措。為深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，根據《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》有關要求，推動産業與城鎮融合發展，經國務院同意，2016年，國家發改委在全國選擇58個城市開展産城融合示範區建設，探索産業與城市融合發展新路徑。經過一年多的試驗探索，産城融合示範區建設取得了積極進展，但這58個産城融合示範區都是依託現有産業園區，在一個城市的局部區域開展探索試驗。為進一步發揮産城融合示範區的示範效應、拓展産城融合示範區的範圍、豐富示範區的類型，在省委省政府積極爭取下，國家發改委決定選擇經濟實力較強、工業化城鎮化水準較高、城鄉統籌發展基礎好、相關改革經驗豐富的濟源市開展全域産城融合示範區建設。今年年初，會同我省開展了建設濟源國家産城融合示範區相關基礎性研究和總體方案制定前期工作，通過開展實地調研、認真討論，研究起草和修改形成了《方案》（徵求意見稿），在徵得有關方面一致意見後，3月31日以發改地區〔2017〕593號文正式復函我省，支持濟源市在全域建設國家産城融合示範區，同時要求我省儘快修改完善示範區總體方案並印發實施。按照《復函》要求，省發展改革委會同濟源市對《方案》作了進一步修改完善，5月10日省政府第123次常務會議研究通過了《方案》並正式印發實施。

　　推進濟源國家産城融合示範區建設，是加快中原城市群和新型城鎮化建設的重要舉措，是推進産業轉型升級、建設新型城市的必然要求，有利於發揮濟源産業基礎好、城鎮承載能力強的優勢，加快産業和人口集聚，探索中小城市在全域推進以産興城、以城帶産、産城融合、城鄉一體發展新機制；有利於發揮省際毗鄰地區生態環境優勢，推進生産生活生態空間協同佈局，探索內陸省際交界中小城市塑造精品城市新路徑；有利於發揮省直管市的行政管理體制優勢，強化改革開放創新三大動力，探索生態優先戰略下轉型發展新模式。

　　二、濟源建設國家産城融合示範區基礎與條件

　　濟源市位於我省和山西省交界地帶，素有“豫西北門戶”之稱。近年來，濟源市圍繞産城融合、城鄉一體發展持續探索，形成了一些行之有效的經驗和做法。在就地城鎮化方面，圍繞“就業跟著産業走、居住跟著就業走、公共服務跟著居住走”的思路，初步探索走出了一條全域統籌推進農業轉移人口就地就近城鎮化的新路徑；在職業教育方面，構建多元化辦學體制，推進職業教育綜合改革，深化産教融合、校企合作，走出了一條職業教育與産業轉型發展深度融合的路子；在農村産權制度改革方面，率先開展農村“六權”確權頒證和“兩股兩改兩建”，初步建立了“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的農村産權制度，有力促進了城鄉資源要素優化配置、合理流動，有力推動了濟源經濟社會發展。經過近年來的發展，濟源市經濟實力持續增強，城鎮佈局、産業結構不斷優化，城鄉基礎設施支撐能力更加堅實，2016年人均生産總值達到7.3萬元，城鎮化率接近60%，中心城區常住人口超過40萬，正處於由小城市向中等城市邁進、加快轉型發展的關鍵時期，具備了建設産城融合示範區的基礎條件。

　　三、建設濟源國家産城融合示範區的總體要求

　　《方案》在全面總結濟源市發展現狀、系統分析面臨機遇挑戰的基礎上，提出了推進濟源國家産城融合示範區建設的指導思想、空間佈局、基本原則和主要目標。

　　《方案》強調，推進濟源國家産城融合示範區建設要緊緊抓住“産城融合、城鄉一體”這一戰略定位，遵循發展趨勢，結合自身實際，加強統籌謀劃，促進城鄉在規劃佈局、産業發展、公共服務、生態保護等方面相互融合和共同發展。要堅持高端引領，做大做強先進製造業和現代服務業，提升農業現代化水準，夯實城鄉融合發展基礎；要加強基礎設施建設，推進城鄉基礎設施互聯互通、共建共享，形成以中心城區為主體、特色小（城）鎮為支點的産城融合、城鄉一體發展新格局。

　　《方案》按照國土空間開發強度、發展方向，以及産業佈局和城鄉建設的適宜程度，提出了“一核兩帶多點”空間發展格局：“一核”，即産城融合發展核心區，主要包括中心城區和列入國家目錄的産業集聚區；“兩帶”，即沿南太行生態旅遊發展帶和沿黃河小浪底北岸健康養生發展帶；“多點”，即在核心區外建設若干特色小（城）鎮。

　　《方案》遵循新型城鎮化發展規律，貫徹落實中央城市工作會議精神，提出了濟源建設國家産城融合示範區的4項基本原則：堅持規劃引領，優化佈局。統籌各類空間性規劃，根據資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價，優化城鎮農業生態空間佈局，引導産業發展與人口集聚相協調、資源利用與城鎮建設相適應，構建經濟、生態、人居功能複合的發展空間。堅持以産興城、依城促産。堅持高端引領，做大做強先進製造業、現代服務業，吸引農村人口向城鎮集聚，帶動農業現代化，提升城市綜合服務功能，增強産業集聚發展、轉型發展的載體支撐，形成産城融合、城鄉一體發展新格局。堅持改革創新，先行先試。發揮省直管體制優勢，圍繞産城融合發展的重要領域和關鍵環節深化改革開放，在創新發展模式、破解發展難題、提升發展品質、增創制度優勢方面率先取得突破。堅持綠色低碳、生態環保。把保護優良生態環境作為示範區建設的基本保障，尊重山水自然格局，發展低碳經濟，控制環境污染，提升生態承載力和服務功能，促進經濟發展、城鎮建設和生態文明相輔相成、相得益彰。

　　《總體方案》從空間佈局、産業發展、居民收入、城鎮建設、生態環境等重點領域提出了到2020年的主要發展目標，並對2025年發展目標進行了展望。

　　四、推進濟源國家産城融合示範區建設的重點任務

　　《方案》立足於國家要求和濟源實際，從示範區建設和體制機制創新兩個方面提出了11項重點任務。

　　在示範區建設方面，《方案》明確了5個方面的重點任務。一是合理劃定“三區三線”。全面落實産城融合發展理念，綜合考慮經濟社會發展、産業佈局、人口集聚趨勢，根據不同主體功能定位，合理劃定生態、農業、城鎮空間以及生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界“三區三線”，形成以中心城區為主體、特色小（城）鎮為支點的産城融合、城鄉一體的可持續發展新格局。二是做大做強優勢産業集群。堅持高端引領，推進新型材料、裝備製造、文化旅遊、特色農業等優勢産業加快省級步伐，做大做強先進製造業和現代服務業，促進工業化和信息化、製造業和服務業深入融合，提升農業現代化水準，構建區域特色鮮明的新型産業體系，夯實城鄉融合發展基礎。三是強化創新創業支撐。落實創新驅動發展戰略，加快培育壯大創新主體，積極搭建創新平臺，完善創新創業環境，面向國內外集聚高層次創新創業人才，培育高能創新型企業集群，建設高效科技服務體系，激發全社會創新創業活力。四是加強公共設施建設。加快構建安全高效、佈局合理、互聯互通、智慧綠色的現代基礎設施網絡，健全公共服務設施體系，推動城鄉基礎設施互聯互通、公共設施共建共享，強化對示範區建設的支撐服務能力。五是強化生態環境保護。統籌經濟發展與生態環境保護，進一步優化生態空間格局，加強生態保護與修復，打造生態特色景觀，推進環境污染治理，全面提升城市品質，建設美麗山水之城、生態宜居之城。

　　在體制機制創新方面，《方案》明確了6個方面的改革舉措，一是探索産城融合帶動城鄉一體化發展機制。重點圍繞城鄉規劃一體化、産業發展一體化、生態環境一體化、社會保障一體化、公共服務一體化、基礎設施一體化、社會治理一體化等重點領域和關鍵環節大膽創新、先行先試，打破城鄉二元體制，探索形成可複製、可推廣的經驗做法。二是探索建立中小城市空間規劃管控機制。建立由相關部門參加的空間規劃編制機制，整合各類空間性規劃，形成融發展與佈局、開發與保護於一體的一本規劃、一張藍圖。探索空間綜合功能管控措施，搭建多部門共建共享空間規劃信息管理平臺及相關子平臺，構建以空間規劃為基礎的各類投資項目空間管控部門並聯審批核準制度。三是創新産業集聚和轉型升級體制機制。建立産業升級正向激勵機制，綜合運用土地、價格、金融、人才、財政等手段，吸引優勢關聯産業集聚。嚴格執行安全、環保、品質、能耗、水耗等強制性標準，引導低端低效和無效産能退出。四是探索新型城市綜合發展體制機制。適應新型城市建設要求，把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念融入城市規劃全過程，制定並實施生態修復、城市修補和韌性城市建設工作方案，探索建立健全智慧城市運行管理機制，在全省率先開展建設示範。五是探索開放式産城融合發展體制機制。強化“一基本兩牽動三保障”(産業為基、就業為本、住房和就學牽動，社會保障、農民權益保障、基本公共服務保障)機制，吸引農村人口向城鎮轉移集聚。創新多元化投融資體制機制，積極吸引民間投資和機構投資參與城鎮公共設施建設。六是探索行政區與功能區融合發展機制。探索實行全域“區政合一”的管理模式，推進示範區與濟源市行政區域管理套合，推動功能區與行政區區劃合併、行政職能和經濟開發職能合併、管理職能和人事職能合併，構建精簡高效、責權一致、結構合理、執行有力的示範區新型管理體制。

　　五、《總體方案》的組織實施

　　濟源國家産城融合示範區建設涉及到方方面面，需要各方提高認識、緊密合作、紮實工作，共同推進《總體方案》的落實。濟源市作為示範區規劃建設的責任主體，要加強組織領導、健全工作機制、明確工作要求，認真落實國家支持示範區建設發展的有關政策，紮實推進示範區建設，定期上報經濟社會發展及重大項目進展情況。省有關部門要按照職能分工，切實加強工作指導，研究制定支持示範區建設的具體政策，在項目建設、體制機制創新等方面給予積極支持。省發展改革委要加強綜合協調，跟蹤分析《總體方案》實施情況，總結推廣新經驗、新做法，重大事項及時向省政府和國家發展改革委報告。□本報記者欒姍